Erfahrungsbericht zur Einführung der E-Vergabe in der Stadt Cottbus

Für viele Vergabestellen, die vor der Einführung der E-Vergabe stehen oder sich über den weiteren Ausbau Gedanken machen, können Best Practices, also bewährte Methoden oder Vorgehensweisen zur Einführung der E-Vergabe, hilfreich sein. Diese stammen optimalerweise als Erfahrungsberichte von anderen Vergabestellen und beschreiben, welche Erfahrungen diese gemacht haben, aber auch welchen Herausforderungen sie sich stellen mussten.

Vor diesem Hintergrund haben wir ein Interview mit Frau Ines Lange, Leiterin der Zentralen Vergabestelle und Projektleiterin für die E-Vergabe in der Stadt Cottbus geführt. Dabei ging es uns auch um organisatorische Veränderungen sowie Strategien und Erfolgsfaktoren bei der Einführung der E-Vergabe und in diesem Fall auch der E-Vergabeakte.

Die Stadt Cottbus ist mit knapp 100.000 Einwohnern eine der vier kreisfreien Städte in Brandenburg und gehört seit Jahren zu einem der Vorreiter im Bereich der E-Vergabe in der Region. Sehr früh hat die Stadt auf die E-Vergabeplattform des Landes Brandenburg gesetzt. Innerhalb von nur drei Monaten führte die Stadtverwaltung hiernach die elektronische Vergabeakte (E-Vergabeakte) auf Basis des cosinex Vergabemanagementsystems (VMS) ein. Konsequenterweise ist Cottbus auch einer der ersten Öffentlichen Auftraggeber in Brandenburg, der bei vielen Vergabeverfahren im Anwendungsbereich der VOL nur noch elektronische Angebote zulässt.

cosinex: Sehr geehrte Frau Lange, zum Einstieg in das Thema eine allgemeine Frage vorab: Wie kam es dazu, dass sich die Stadt Cottbus im Vergleich zu vielen anderen doch recht früh mit der E-Vergabe befasst hat bzw. was war der Anlass?

Fr. Lange: Die Vorgabe der EU, die E-Vergabe zu nutzen, wird ja seit 10 Jahren angekündigt. Wir wollten darauf vorbereitet sein und wurden durch unsere Technologiebeauftragte auch dahingehend immer wieder angespornt. Die Betreuung der vielen Verfahren in unserer Verwaltung durch relativ wenig Mitarbeiter erforderte ganz einfach die zentrale Überwachung von Fristen, die elektronische Unterstützung der Ausschreibungen und auch die lückenlose Dokumentation. Der Papierkrieg (Versenden der Unterlagen…) war nicht mehr beherrschbar. Ein weiterer Grund war und ist die Korruptionsprävention. Man kann in einem elektronischen System, in dem mehrere Verwaltungsbereiche mit unterschiedlichen Funktionen tätig sind, die einzelnen Verfahrensschritte sehr gut einsehen und schlecht manipulieren. Somit ist die Transparenz – intern und extern – gewährleistet. Letztendlich wollten wir durch die Nutzung der Möglichkeiten der elektronischen Vergabeakte für die Bieter den Zugang zu Vergabeverfahren und Vergabeunterlagen einheitlicher und leichter – und vor allen Dingen medienbruchfrei – gestalten.

cosinex: Bereits 2011 haben Sie als eine der ersten Kommune im Land Brandenburg Unternehmen die Vergabeunterlagen auf einem Portal zur Verfügung gestellt und die Abgabe elektronischer Angebote ermöglicht. Auch im Rahmen der Presseerklärung des Landes wurde und wird immer wieder von hoher Bieterakzeptanz gesprochen.

Fr. Lange: Die Entwicklung verlief natürlich über einen längeren Zeitraum. Bis zum Sommer 2011 wurden allen Bewerbern, auch Bauunternehmen, die Vergabeunterlagen nach einer schriftlichen Bewerbung per Briefpost zugesendet. Das war ja überall so und ist in vielen Vergabestellen heute noch Praxis. Durch das Bereitstellen der Unterlagen auf dem Vergabemarktplatz Brandenburg erkannten die Unternehmen aber nach und nach, dass sie auf die bisher übliche schriftliche Abforderung der Unterlagen verzichten und somit viel schneller die Vergabeunterlagen erhalten können. Das ist Zeit, die für die Angebotserstellung gewonnen wird und garantiert somit auch wirtschaftlich durchdachte Angebote. Schon in der 1. Hälfte des Jahres 2011 wurden keine Vergabeunterlagen mehr per Briefpost versendet. Dieser Schritt ging ziemlich schnell. So wurde dann 2012 damit begonnen, für einzelne Branchen (VOL-Vergaben) – z.B. Dienstleistungen – nur noch elektronische Angebote zuzulassen. Im Laufe der Zeit sind wir nun soweit, dass dies bei Reinigungs-, Sicherheits- und IT-Leistungen, Miete von Multifunktionsgeräten (Kopiergeräte), dem Satz, Druck und der Verteilung des Amtsblattes so praktiziert wird. Für das Jahr 2016 werden wir dann dazu übergehen, auch bei Leasing von Personenkraftwagen, Mobiliar, Lieferung von Büromaterial und Papier nur noch elektronische Angebote zuzulassen.
Natürlich passiert es auch mal, dass Branchen dies nicht gleich annehmen und weniger Angebote kommen. Dann hilft nur: persönlicher Kontakt zu den Firmen und alles nochmal „auf Anfang“! Aber ich denke, das ist nur eine Frage der Zeit.

cosinex: Wie hat die Stadtverwaltung Cottbus die Durchführung von Vergabeverfahren organisiert und warum?

Fr. Lange: Da muss ich weiter ausholen – ist aber vielleicht interessant für die Vergabestellen, die jetzt starten wollen.

Im Jahr 2001 gab es für VOL-Verfahren das Sachgebiet Beschaffung / Ausschreibung, welches dem Verwaltungsbereich zugeordnet war. VOB-Verfahren wurden komplett durch die Baufachbereiche durchgeführt. Aber schon zu diesem Zeitpunkt begannen die Bestrebungen zur Optimierung und Zentralisierung bezogen auf die Durchführung von Vergabeverfahren. Es gibt schon sehr lange aufgrund der Korruptionsprävention die Forderung von Vergaberechtlern, dass mit Ausschreibungen grundsätzlich nicht Personen befasst sein sollten, die an der Planung und Beschreibung der Leistung, als auch an der Vertragsabwicklung beteiligt sind. Es sollten keine unzulässigen Einflüsse auf fachliche Verantwortungsbereiche mehr möglich sein und der formelle Bereich soll keinen auftragsbezogenen Bezug zu den Unternehmen haben. Das ist so gewollt. Es geht also um die Trennung von formellen und fachlichen Aufgaben. Aber eine Zentralisierung von formellen Aufgaben macht auch aus anderen Gründen Sinn. Zunächst macht die stark zugenommene Fülle der Anforderungen im Vergaberecht erforderlich, die Fachbereiche davon zu entbinden. Und letztendlich sollte die E-Vergabe immer zentral an einem Ort in der Verwaltung angesiedelt sein, damit nicht jeder Mitarbeiter Updates veranlassen oder neue interne oder vergaberechtliche Regelungen mit dem Softwarepartner verabreden muss.

Im Jahr 2006 wurde aus dem SG Beschaffung die Zentrale Ausschreibungsstelle für VOL und VOF (ab einer Schätzsumme von 5.000,00 €) herausgelöst. Diese Struktureinheit wurde 2008 dem Büro des Oberbürgermeisters zugeordnet (Ziel: möglichst hohe Unabhängigkeit von Fachbereichen). Dann endlich im Jahr 2010: Projektstart „Zentrale Vergabe“ bzw. Zentrales Vergabemanagement ( = zentrale Einheit, die für die Verfahrensdurchführung verantwortlich ist). Wir haben uns nach einer Freihändigen Vergabe mit Testungen verschiedener Systeme für das Vergabemanagementsystem (VMS) der cosinex entschieden, wurden eingewiesen, haben getestet und dann im Februar 2011 mit dem „Echtbetrieb“ begonnen. Zum 09.06.2011 wurde aufgrund der E-Vergabe mit dem VMS auch das ZVM ins Leben gerufen und war nun für alle VOL-Verfahren und auch für fast alle VOB-Verfahren zuständig. Freihandverfahren für VOB-Leistungen wird das ZVM jedoch erst ab 01.01.2016 durchführen. Es kamen und kommen noch hinzu: freiberufliche Wettbewerbe und Konzessionsvergaben.

cosinex: Das heißt, es ging parallel bei der Einführung der E-Vergabe und der E-Vergabeakte nicht nur um das „E“, sondern auch um Veränderungen in der Organisation?

Fr. Lange: Ganz genau! Bei uns ging es zunächst um eine Zentralisierung und Reorganisation. Die Einführung der E-Vergabe war der „Motor“. Es geht letztendlich bei der E-Vergabe auch um Optimierung und damit Umorganisation, damit die Verfahren schneller abgewickelt werden können und vor allen Dingen leichter und trotzdem rechtsicher sind.

Die Umsetzung der Arbeit war etwas schwerer als das Projekt zu beschließen. Wir waren im Juni 2011 nur zu zweit, obwohl das Projekt damals mehr Vollzeitstellen ergeben hatte. Wir hatten aber beide ein gemeinsames Ziel: E-Vergabe und unsere jetzige Struktur! Dann haben wir einfach „losgemacht“. Das empfehle ich im Übrigen auch allen, die damit jetzt anfangen: Keine Scheu haben! Machen! Natürlich gab es oft Unsicherheiten und auch Fehler, das will ich gern zugeben. Aber ohne diese hätten wir viel Potential nicht erkannt, konnten verbessern und optimieren, haben uns damit auch selbst weiterentwickelt. Und viel gelernt! Die cosinex hat uns immer tatkräftig zur Seite gestanden und unser Programm entsprechend unseren Hinweisen und „Wünschen“ angepasst. Das ist auch heute noch so. Ohne diesen Partner würde es nicht funktionieren. Heute sind wir 5 – vielleicht Ende nächsten Jahres 6 – Sachbearbeiter im ZVM.

Auch bezogen auf interne Abläufe zwischen einzelnen Fachbereichen und uns gab und gibt es immer lange Diskussionsrunden sowie viele Umsetzungsschwierigkeiten. Wir müssen bei allen Strukturveränderungen auch daran denken, dass das Wissen und Verständnis um das Vergaberecht bei den Mitarbeitern unterschiedlich ausgebildet ist und diese eigentlich auch noch andere fachliche Aufgaben haben. Und: Von Strukturveränderungen ist nun mal nicht jeder begeistert. Also: Überzeugen! Mitnehmen! Unterstützen! Miteinander arbeiten und nicht gegeneinander! Das heißt aber auch: Mitarbeiter müssen offen für Veränderungen sein und sich mitnehmen lassen. In diesem Punkt muss ich auch geduldiger werden und nicht immer denken: “Wenn ich das erkenne, müssen das andere doch auch erkennen.“

Und es kommt noch ein ganz anderes Problem hinzu: Das Vergaberecht war lange Zeit so etwas wie ein Stiefkind in Verwaltungen – keiner wollte es machen. Das ist auch oft heute noch so. Schauen Sie sich die Ausbildung für Verwaltungsfachangestellte an. Das Vergaberecht nimmt schon in der Ausbildung, wenn überhaupt, nur einen klitzekleinen Rahmen ein. Dabei ist doch der wirtschaftliche Einkauf für die öffentliche Finanzwirtschaft nicht gerade unbedeutend.

cosinex: Wie sehen Sie den heutigen Entwicklungstand der E-Vergabe in Ihrer Verwaltung? Was waren die Erfolgsfaktoren für die „Cottbuser E-Vergabe-Lösung“? Was sind Erfahrungswerte bzw. Vorteile aus Ihrer Sicht für die Bieter?

Fr. Lange: Generell kann man sicher sagen, dass es bei vielen Kommunen im Hinblick auf Rahmenverträge und auch interkommunale Zusammenarbeit sicher noch Potential im Einkauf gibt, auch hinsichtlich möglicher Skaleneffekte durch Bedarfsbündelung. Aber das ist für uns erstmal zweitrangig.

Ich rede mehr von internen Möglichkeiten, die nicht ausgeschöpft werden. Wir haben ein richtig gutes Produkt – das VMS – eingekauft, welches uns die Durchführung der Vergabeverfahren enorm erleichtert. Aber wir nutzen es immer noch nicht voll umfänglich. Das System ist so aufgestellt, dass man den kompletten Beschaffungsprozess abbilden kann. Aber im Moment arbeiten wir immer noch daran, dass alle Fachbereiche ihre Wertungsergebnisse eingegeben oder Zuschlagstermine vermerken. Nur so können elektronische Vergabeakten geschlossen werden und erstellen sich dann auch selbständig Statistiken. Die sich ebenfalls selbst erstellenden Formulare zur Auftragserteilung werden z. B. auch noch nicht genutzt. Bei diesen Dingen stehen wir uns teilweise noch selbst im Weg und erkennen nicht alle den tatsächlichen Mehrwert des Programms. Aber irgendwann…

Ich weiß auch nicht, ob alles, was wir bisher getan und erreicht haben, eine Erfolgsgeschichte ist. Aber formulieren wir es einmal so: Es gibt eine ganze Reihe von positiven Ergebnissen. Zunächst ist es aus kommunaler Sicht natürlich sehr „glücklich“, dass das Land die Möglichkeit eröffnet hat, die im Land Brandenburg bestehende offizielle E-Vergabeplattform kostenfrei mitnutzen zu können. Dies gilt nicht nur für Kommunen, sondern auch im Hinblick auf die Bieterakzeptanz gerade bei kleinen und regional tätigen Unternehmen bzw. Handwerkern.

Zudem sind der Vergabemarktplatz – und in Weiterentwicklung: das VMS – enorm intuitiv und stellen auch damit keine Hürden auf. Das heißt: Jeder könnte damit klarkommen. Beide Systeme sind selbsterklärend aufgebaut.

Es nutzt aber nichts, wenn die Verwaltung die „E-Vergabe“ beherrscht, die Unternehmen aber sich nicht trauen. Also: Die Unternehmen mitnehmen und „begeistern“. Dazu gab und gibt es verschiedene Aktivitäten. Wir haben im Mai 2013 eine große Konferenz zur E-Vergabe für interessierte Unternehmen durchgeführt. Dabei hat uns die IHK Cottbus tatkräftig unterstützt. Darüber hinaus wird in Vergabeunterlagen schon auf die E-Vergabe und den Nutzen hingewiesen und auch Hilfestellungen bei der Registrierung und beim Herunterladen von Vergabeunterlagen gegeben. Die Abgabe von „ausdrücklich erwünschten“ elektronischen Angeboten wird vermerkt. Dazu kommt die Gestaltung der Räume im ZVM, da Bieter von VOB-Angeboten die Möglichkeit der Teilnahme an öffentlichen Angebotsöffnungen (Submission) nutzen können. Nicht nur die Gestaltung der Informationstafel bei uns und die Verteilung von Flyern geben Anregungen zur Thematik, sondern auch der im Submissionsraum bei Angebotsöffnungen genutzte große Monitor. So lernen Bieter während der Angebotsöffnung den Vergabemarktplatz Brandenburg kennen und sehen nebenbei, wer von den konkurrierenden Bietern diese Art der Angebotsabgabe schon beherrscht. Das ist dann ein Selbstläufer. Und die vielen Telefonate und Gespräche mit Unternehmern sowie die Teilnahme an Beratungen von Wirtschaftsverbänden u. Ä. sollen nicht unerwähnt bleiben. Das alles bedeutet viel „kommunikative“ Arbeit, bringt aber auch enorm viel. Bieter, die es einmal versucht haben, werden den Nutzen sofort erkennen. Es ist nun mal jederzeit möglich (sogar abends vom heimischen Küchentisch aus) Angebote abzugeben und es müssen keine Zustellfristen mehr beachtet werden. Im Übrigen gab es auch schon Presseartikel…

cosinex: Welchen Ratschlag können Sie anderen Öffentlichen Auftraggebern, die mit der E-Vergabe begonnen haben geben oder vor einer Auswahl oder Einführung stehen?

Fr. Lange: Im Hinblick auf das Vorgehen kann ich das stufenweise Vorgehen natürlich nur anraten. Egal wie rasch die Schritte gegangen werden, sollte die ausgewählte Lösung dies ermöglichen. Nicht für jede Vergabestelle ist jede Ausbaustufe oder Nutzungstiefe gleich gut geeignet. Zum anderen lohnt es, sich die Lösungen sehr genau anzuschauen.
Aber wenn sich Verwaltungen für eine Lösung entschieden haben:
Nicht zu lange drumherum reden und diskutieren. Lange Beratungen über das Pro und Kontra machen die guten Ideen und das Engagement schnell kaputt und nehmen die Lust. Damit will ich nicht sagen, dass man jedes Produkt kaufen oder jedes Programm einfach so anwenden soll.
Aber ewiges Hin und Her ist selten zielführend und nur für die gut, die nach Ausreden suchen.
Und eine Bitte an Verwaltungsführungen: Wenn neue Strukturen auch in Hinblick auf die E-Vergabe bereits vorgesehen sind oder vielleicht schon umgesetzt werden, kommunizieren Sie dies mit allen Beteiligten. Vergessen Sie dabei nicht die Vorteile auch für die Mitarbeiter – für die Zeit „danach“, wenn alles dann klappt. Lassen Sie vor allen Dingen auch die Mitarbeiter der neuen Struktur bzw. die Mitarbeiter, die die E-Vergabe umsetzen sollen, auf keinen Fall allein. Das war bei uns leider lange der Fall. Wenn das interne „Mitnehmen“ nicht funktioniert bzw. trotz aller Bemühungen ergebnislos bleibt, sollte es auch mal eine klare Ansage der Verwaltungsleitung sein. Planen Sie für solche Strukturen im Übrigen auch mit ausreichend Personal, denn Überzeugungsarbeit intern und extern wird oft nicht bedacht. Gerade das ist jedoch mit sehr viel Zeitaufwand verbunden.

Mein Fazit: Ohne Engagement und „Gefühl“ für das Vergaberecht geht es nicht. Die Mitarbeiter, die die E-Vergabe umsetzen sollen, müssen schon etwas mehr als nur motiviert sein.

Ich habe mit dem ZVM solch ein Team!

cosinex: Frau Lange, herzlichen Dank für das Interview, die vielen spannenden Einblicke und Ihre Zeit.

Unser Interview-Partner
Ines Lange
Leiterin des Zentralen Vergabemanagements der Stadt Cottbus und Projektleiterin zur Einführung der E-Vergabe

Frau Lange kam im Mai 1998 aus einem artfremden Beruf in die Verwaltung, war dort zunächst Sachbearbeiterin und wurde ab dem 01.07.2001 direkt im Bereich Beschaffung/Ausschreibung für VOL/VOF eingesetzt. Damals hatte sie gerade die Qualifizierung zum Verwaltungsfachangestellten – bzw. die Anpassungsfortbildung (A1) – abgeschlossen. „Ich hatte absolut keine Ahnung vom öffentlichen Einkauf, musste aber schon sehr zeitnah Wettbewerbe durchführen und dann im Herbst 2001 schon selbständig „ausschreiben“, so Ines Lange. Zu diesem Zeitpunkt war schon klar, dass „Ausschreibungen“ – also die berühmten „formellen Aufgaben“ von der reinen Beschaffung zu trennen sind. Nur das „wann“ war noch offen. Erfolgt ist diese durch Frau Lange, dann forcierte Trennung und damit die Bildung der Zentralen Ausschreibungsstelle VOL/VOF jedoch erst zum 01.01.2006.

Die Zuordnung zum Büro des Oberbürgermeisters wurde dann zum 01.01.2008 vollzogen und zum 09.06.2011 wurde dann das Zentrale Vergabemanagement  gegründet (über die Bildung des ZVM wissen Sie ja schon alles).  In Vorbereitung der Bildung des ZVM war Fr. Lange von Herbst 2010 bis Frühjahr 2011 Mitglied in der Projektgruppe „Zentrale Vergabe“ und wurde mit Bildung des ZVM dann auch Leiterin.

Ines Lange: „Mein Motto bei allem, was ich bisher beruflich getan habe: Richtig – oder gar nicht! „