Die vergaberechtsfreie Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern setzt eine echte Kooperation voraus – die bloße Beschaffung einer Leistung gegen Kostenerstattung genügt nicht. Ein Beschluss des EuGH bestätigt diese Linie im Fall einer italienischen Region, die Dienstleistungen für die Verwaltung ihrer Kfz-Steuer-Register ohne Wettbewerb an eine öffentliche Einrichtung vergeben hatte.
Die Ausnahme für die horizontale Zusammenarbeit öffentlicher Auftraggeber zählt zu den praktisch bedeutsamsten – und zugleich fehleranfälligsten – Bereichsausnahmen des Vergaberechts. Ob gemeinsame IT-Verfahren, Zweckverbände oder die Mitnutzung von Fachanwendungen anderer Verwaltungen: Die Versuchung ist groß, Leistungsbeziehungen zwischen öffentlichen Stellen pauschal als „Kooperation“ zu deklarieren und so dem Wettbewerb zu entziehen.
Wo die Grenze verläuft, hat der Gerichtshof der Europäischen Union nun erneut markiert – per Beschluss nach Artikel 99 seiner Verfahrensordnung, also mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass sich die Antwort klar aus der bisherigen Rechtsprechung ergibt (Beschluss vom 03.02.2026, C-316/25 – Regione Umbria).
Unionsrechtlicher Maßstab ist Artikel 12 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24/EU; im deutschen Recht entspricht ihm § 108 Abs. 6 GWB. Die Voraussetzungen, unter denen öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit kein Vergabeverfahren braucht, hatten wir jüngst in einem Grundlagenbeitrag systematisch dargestellt.
I. Der Sachverhalt
Die italienische Region Umbrien beschloss im Februar 2023, für die Verwaltung ihrer regionalen Kfz-Steuer weiterhin auf die „informatische Kooperation“ mit dem Automobile Club d’Italia (ACI) zu setzen – einer nicht wirtschaftlich tätigen öffentlichen Einrichtung, die auf nationaler Ebene das öffentliche Fahrzeugregister führt. Der ACI sollte die Unterstützungsleistungen für die Jahre 2023 bis 2025 ohne Wettbewerb erbringen, unter Einsatz seines eigenen IT-Systems und gegen Erstattung der ihm entstehenden Kosten. Den gesetzlichen Rahmen bildet eine nationale Vorschrift aus dem Jahr 2019: Sie sieht vor, dass die Daten der Kfz-Steuer in das Informationssystem des nationalen Fahrzeugregisters eingespeist werden, um die Register zu integrieren, Doppelstrukturen abzubauen und Steuerhinterziehung zu bekämpfen.
Ein privates Unternehmen, das Dienstleistungen zur Unterstützung der Kfz-Steuer-Verwaltung anbietet, beantragte die Aufhebung der Direktvergabe. Es machte geltend, die Voraussetzungen der öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit lägen nicht vor, sodass ein Vergabeverfahren mit Wettbewerb hätte durchgeführt werden müssen. Bemerkenswert an der Konstellation: Dasselbe Unternehmen hatte bereits die vergleichbare Direktvergabe der Region Kampanien an den ACI angegriffen – der EuGH hatte hierzu schon einmal Stellung genommen (Beschluss vom 30.06.2020, C-618/19 – Ge.Fi.L.). Auch die Vorgänger-Beschlüsse der Region Umbrien selbst für die Jahre 2018 bis 2022 waren bereits gerichtlich aufgehoben worden.
Das Verwaltungsgericht erster Instanz gab dem Antrag statt und verpflichtete die Region zur Ausschreibung. Im Berufungsverfahren äußerte der italienische Staatsrat Zweifel, ob zwischen der Region und dem ACI überhaupt eine echte Kooperation besteht, und legte dem EuGH die Frage vor, ob die nationale Vorschrift mit Artikel 12 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24/EU vereinbar ist.
II. Die Entscheidung
Nach Ansicht des Gerichtshofs steht Artikel 12 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24/EU einer nationalen Regelung entgegen, die die Direktvergabe von Dienstleistungen für die Verwaltung der regionalen Kfz-Steuer-Register an eine nicht wirtschaftlich tätige öffentliche Einrichtung erlaubt, wenn der Auftrag ausschließlich den Erwerb einer Leistung gegen Zahlung einer Vergütung zum Gegenstand hat.
1. Antwort klar aus der bisherigen Rechtsprechung ableitbar
Der Gerichtshof entschied durch mit Gründen versehenen Beschluss nach Artikel 99 seiner Verfahrensordnung. Die erbetene Auslegung lasse sich klar aus dem Urteil vom 04.06.2020, C-429/19 – Remondis, und dem bereits ergangenen Beschluss in der Sache C-618/19 ableiten. Schon diese Verfahrensweise ist ein deutliches Signal: Der EuGH betrachtet die Rechtsfrage als geklärt.
2. Kumulative Voraussetzungen der Bereichsausnahme
In der Sache ruft der Gerichtshof die drei kumulativen Voraussetzungen der Bereichsausnahme in Erinnerung: Der Vertrag muss eine Zusammenarbeit zwischen den beteiligten öffentlichen Auftraggebern begründen oder erfüllen, um sicherzustellen, dass die von ihnen zu erbringenden öffentlichen Dienstleistungen im Hinblick auf die Erreichung gemeinsamer Ziele ausgeführt werden; die Zusammenarbeit darf ausschließlich von Erwägungen des öffentlichen Interesses geleitet sein; und die Beteiligten dürfen weniger als 20 Prozent der von der Zusammenarbeit erfassten Tätigkeiten am offenen Markt erbringen.
Das Konzept der „Zusammenarbeit“ bilde dabei den Kern der Ausnahmevorschrift. Erforderlich sei deren Effektivität: Der Abschluss der Vereinbarung müsse sich als Ergebnis einer echten kooperativen Entwicklung zwischen den Parteien darstellen, denn die Erarbeitung einer Zusammenarbeit öffentlicher Stellen habe eine „intrinsisch kollaborative Dimension“. Unmissverständlich formuliert der Gerichtshof – im Anschluss an Remondis – die entscheidende Abgrenzung:
Die gemeinsame Beteiligung aller Vertragsparteien ist unerlässlich, um zu gewährleisten, dass die von ihnen zu erbringenden öffentlichen Dienstleistungen ausgeführt werden. Diese Voraussetzung kann nicht als erfüllt angesehen werden, wenn sich der einzige Beitrag bestimmter Vertragspartner auf eine bloße Kostenerstattung beschränkt. Würde eine solche Kostenerstattung für sich genommen genügen, um eine „Zusammenarbeit“ zu begründen, ließe sich kein Unterschied mehr zwischen einer solchen „Zusammenarbeit“ und einem öffentlichen Auftrag feststellen, der nicht unter die Ausnahme fällt.
(Übersetzung durch die Redaktion; der Beschluss liegt noch nicht in deutscher Sprache vor.)
Die Kostenerstattung ist damit nicht per se schädlich. Entscheidend ist vielmehr, ob sie lediglich den finanziellen Ausgleich innerhalb einer echten Zusammenarbeit bildet oder den einzigen Beitrag eines Beteiligten darstellt.
3. Keine echte Kooperation zwischen Region und ACI
Eine eigene Tatsachen- und Vertragsprüfung nimmt der Gerichtshof nicht vor; er stützt sich auf die vom vorlegenden Gericht mitgeteilten Umstände. Danach hatte die Vereinbarung allein den Erwerb einer Leistung gegen Vergütung zum Gegenstand. Sie sei zudem nicht zur Erreichung gemeinsamer Ziele geschlossen worden, sondern nur, damit der ACI die Region bei der Verwaltung ihres Kfz-Steuer-Registers unterstützt – also zur Erbringung einer Dienstleistung im ausschließlichen Interesse der Region. Damit scheine es bereits an der ersten Voraussetzung zu fehlen; da die Voraussetzungen kumulativ vorliegen müssen, verstößt die Direktvergabe im Ausgangsfall gegen Artikel 12 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24/EU.
III. Hinweise für die Praxis
Auch wenn der Fall aus Italien stammt: Die Maßstäbe des Beschlusses sind auch bei der Auslegung und Anwendung des § 108 Abs. 6 GWB zu beachten – und damit für die deutsche Vergabepraxis relevant, in der Verwaltungskooperationen, gerade im IT-Bereich, von gemeinsamen Fachverfahren bis zu Zweckverbänden, Alltag sind.
Die Vergabestelle ist gut beraten, eine geplante „Kooperation“ vor Vertragsschluss ehrlich auf ihre Struktur zu prüfen. Trägt nur eine Seite die Leistungserbringung bei, während sich der Beitrag der anderen in der Bezahlung oder Kostenerstattung erschöpft, spricht dies für einen entgeltlichen öffentlichen Auftrag – der jedenfalls nicht aufgrund der Ausnahme für die öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit dem Vergaberecht entzogen ist. Das Etikett der Vereinbarung ist unerheblich; auch eine „Kooperationsvereinbarung“ mit Integrations- und Digitalisierungszielen in der Präambel ändert daran nichts.
Für die Gestaltung tragfähiger Kooperationen folgt daraus: Alle Beteiligten müssen einen echten eigenen Beitrag zur Erfüllung der gemeinsamen öffentlichen Aufgabe leisten, und die Vereinbarung muss auf tatsächlich gemeinsame Ziele gerichtet sein – nicht auf die Bedarfsdeckung nur eines Partners. Beide Elemente sollten sich aus der Vereinbarung selbst und ihrer Entstehung nachvollziehbar ergeben; die Dokumentation der kooperativen Entwicklung („Wer bringt was ein, welches Ziel teilen wir?“) gehört in die Vergabeakte.
Dass auch eine nationale Rechtsgrundlage die Direktvergabe nicht rettet, wenn die unionsrechtlichen Voraussetzungen fehlen, führt der Beschluss ebenfalls vor Augen: Die italienische Integrations-Vorschrift von 2019 änderte am Ergebnis nichts. Auf entsprechende landes- oder bundesrechtliche „Öffnungsklauseln“ allein sollte sich eine Vergabestelle daher nicht verlassen. Im Anwendungsbereich des EU-Vergaberechts sollte sich eine Vergabestelle daher nicht allein auf entsprechende landes- oder bundesrechtliche Öffnungsklauseln verlassen.
Schließlich zeigt die Verfahrensgeschichte – zwei Regionen, mehrfach aufgehobene Beschlüsse, zwei EuGH-Entscheidungen mit identischem Ergebnis –, dass die Wiederholung einer bereits beanstandeten Direktvergabe in leicht veränderter Einkleidung schnell in die Sackgasse führt. Wird die Leistungsbeziehung inhaltlich nicht zu einer echten Zusammenarbeit umgestaltet und greift keine andere Ausnahme, muss die Leistung im Wettbewerb vergeben werden.