Wer einen Rahmenvertrag ausschreibt, muss die Höchstmenge angeben – auch dann, wenn sich der künftige Bedarf kaum vorhersehen lässt. Das OLG Düsseldorf hält § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV insoweit für unionsrechtlich überholt. Fehlt die Angabe, ist das Vergabeverfahren zurückzuversetzen.
Kann das Volumen des Leistungsgegenstandes nicht genau bestimmt werden, so ist der Rahmenvertrag das gebotene Mittel, beispielsweise bei der Beschaffung von Streusalz, wenn man nicht weiß, wie hart der Winter wird und welche Menge man benötigt. Das Abrufrisiko wird damit auf den Auftragnehmer verlagert. Um im Beispiel zu bleiben: Wird der Winter mild, finden kaum Abrufe statt; wird er streng, muss der Auftragnehmer ggf. erhebliche Abrufvolumina stemmen.
Aufseiten des Auftragnehmers können die durch das Abrufrisiko begründeten Unwägbarkeiten erhebliche Schwierigkeiten hervorrufen, etwa die Frage, welche erwarteten Mengen kalkulatorisch berücksichtigt werden sollen, welche Ressourcen vorgehalten werden müssen und letztlich, ob er überhaupt in der Lage ist, den Auftrag im Extremfall zu stemmen. Insoweit hat er ein nachvollziehbares Interesse an einer möglichst exakten Beschreibung der zu erwartenden Auftragsvolumina.
Die entsprechende Regelung in § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV sieht hierzu vor: „Das in Aussicht genommene Auftragsvolumen ist so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, braucht aber nicht abschließend festgelegt zu werden.“
Das OLG Düsseldorf hat in einer Entscheidung (26.11.2025 – Verg 26/25) klar zu der Frage Stellung bezogen, ob und inwieweit eine Höchstmenge zwingend in der Bekanntmachung anzugeben ist.
Der Autor
Norbert Dippel ist Syndikus der cosinex sowie Rechtsanwalt für Vergaberecht und öffentliches Wirtschaftsrecht. Der Autor und Mitherausgeber diverser vergaberechtlicher Kommentare und Publikationen war viele Jahre als Leiter Recht und Vergabe sowie Prokurist eines Bundesunternehmens tätig.
I. Sachverhalt
Ein öffentlicher Auftraggeber schrieb im offenen Verfahren einen Rahmenvertrag zur Beseitigung von Ölverunreinigungen auf Verkehrsflächen im Kreisgebiet aus. In der Bekanntmachung wurde die Höchstbegrenzung wie folgt definiert:
„Die Auftragssumme ist auf die Angebotssumme begrenzt, welche sich aus den geschätzten Mengenvorgaben im Leistungsverzeichnis und den angebotenen Einheitspreisen ergibt.“
Ein Bieter war der Ansicht, dass das größtmögliche Abrufvolumen exakt in der Bekanntmachung angegeben werden müsse. Das sah auch die Vergabekammer so, die das Vergabeverfahren in den Stand vor Veröffentlichung der Bekanntmachung zurückversetzt hat. Hiergegen wandte sich der Auftraggeber mit einer sofortigen Beschwerde.
II. Die Entscheidung
Der Vergabesenat hält den Nachprüfungsantrag insoweit für begründet, als er sich auf das Fehlen einer Höchstmengenangabe stützt.
Dabei befasst er sich explizit mit der oben zitierten Bestimmung, wonach das Auftragsvolumen nicht abschließend festgelegt werden müsse. Jedoch sei diese Bestimmung in Übereinstimmung mit der vergaberechtlichen Literatur nach Ansicht des Vergabesenats aufgrund des Anwendungsvorrangs europäischen Gemeinschaftsrechts nicht mehr (uneingeschränkt) anzuwenden.
Dabei ging der Vergabesenat ausdrücklich auf ein Urteil des EuGH (vom 17.06.2021, C-23/20) ein, das eine Rahmenvereinbarung über die Beschaffung von Sonden zur künstlichen Ernährung in Dänemark betraf. Diese Ausschreibung enthielt keine Angaben zum geschätzten Wert der Beschaffung, zum Höchstwert der Rahmenvereinbarungen und zur Höchstmenge der danach zu beschaffenden Waren. Der EuGH entschied, dass der öffentliche Auftraggeber nach der entsprechenden Vergaberichtlinie (RL 2014/24/EU) den Inhalt der beabsichtigten Rahmenvereinbarung festlegen und damit auch eine Schätzmenge oder einen Schätzwert sowie eine Höchstmenge oder einen Höchstwert angeben müsse. Der Bieter müsse damit in die Lage versetzt werden, seine Leistungsfähigkeit auf der Grundlage dieser Schätzung beurteilen zu können. Der öffentliche Auftraggeber könne sich nur bis zum Erreichen einer Höchstmenge oder eines Höchstwerts verpflichten.
Diese zur Vergaberichtlinie ergangene Rechtsprechung des EuGH gelte auch im Bereich der VgV, welche die europäische Vergaberichtlinie in nationales Recht umsetzt.
Gründe, warum dies nicht auf Rahmenverträge über Ölspurbeseitigungsleistungen übertragbar sei, seien nicht ersichtlich. Die Erwägungen des EuGH träfen auch in diesem Bereich zu. Auch hier müsse klar sein, dass ab einer bestimmten Menge erbrachter Reinigungsleistungen weitere Leistungen nicht mehr auf der Basis des Rahmenvertrages gefordert werden können. Schwierigkeiten bei der Bedarfsermittlung dürften hier nicht zulasten des Bieters gehen. Kurz und bündig formulierte der Vergabesenat: „Unklarheiten des zukünftigen Bedarfs entbinden aber nicht von der Pflicht zur Angabe des Höchstwerts.“
Vor diesem Hintergrund sieht es der Vergabesenat als entscheidend an, dass es dem öffentlichen Auftraggeber obliegt, bereits im Rahmen der Ausschreibung festzulegen, welche Leistung er maximal abrufen wird. Indem er eine entsprechende Vorgabe macht, könnten die Bieter kalkulieren, und biete der Rahmenvertrag für beide Seiten eine Rechtsgrundlage. Dadurch gerate der Auftragnehmer nicht in die Gefahr, Leistungen über einen für ihn vorhersehbaren Umfang hinaus erbringen zu müssen. Hierzu müsse der Rahmen nach oben hin abgesteckt werden. Diese Verpflichtung treffe nicht den Bieter, sondern den öffentlichen Auftraggeber.
Vorliegend ergäbe sich demgegenüber der Auftragswert aus den von den einzelnen Bietern eingetragenen Einzelpreisen. In der Konsequenz bezögen sich die einzelnen Angebote jeweils auf einen anderen Rahmen und seien damit auch nicht mehr miteinander vergleichbar. Dies verstoße auch gegen das Transparenzgebot.
Im Ergebnis habe die Vergabekammer deshalb zurecht das Vergabeverfahren zurückversetzt, damit der öffentliche Auftraggeber im Falle fortbestehender Beschaffungsabsicht bei erneuter Ausschreibung den Rahmen für den von ihm gewünschten Vertrag hinreichend präzise fassen kann.
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III. Hinweise für die Praxis
Der Vergabesenat bei dem OLG Düsseldorf hat erfreulich klar und unmissverständlich erklärt, dass die Höchstgrenze bei Rahmenvereinbarungen anzugeben ist.
Das in Bezug genommene Urteil des EuGH setzt sich mit dieser Frage sehr differenziert auseinander. Zunächst untersucht der EuGH die verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie und stellt fest, dass die wörtliche Auslegung zu keinem eindeutigen Schluss führt. Unter den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Transparenz sowie der allgemeinen Systematik der Richtlinie sei es jedoch nicht hinnehmbar, dass öffentliche Auftraggeber in der Bekanntmachung keine Angaben zu einem Höchstwert der gemäß einer Rahmenvereinbarung zu liefernden Waren machen.
Auch folge aus den Bestimmungen zu der Auftragswertschätzung, dass der Auftraggeber ohnehin einen Wert festlegen müsse. Stehe der Wert fest, könne der Auftraggeber diesen auch bekannt machen, um so dem späteren Vertragspartner etwas mehr Sicherheit im Hinblick auf den Leistungsgegenstand zu geben.
Letztlich folgt dieses Erfordernis auch einer einfachen Logik zur angemessenen Risikoverteilung: Bei einer Rahmenvereinbarung trägt der Auftragnehmer das Abrufrisiko. Der Auftraggeber muss dieses Risiko durch Bereitstellung der relevanten und kalkulationserheblichen Informationen abmindern. Hierzu gehört auch die Höchstmenge des Abrufs.
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