Mit dem Vergabebeschleunigungsgesetz wurde das Vier-Augen-Prinzip den Bedingungen der elektronischen Vergabe und digitalen Angebotsöffnung angepasst. Wir erläutern, unter welchen Bedingungen es weiterhin gilt und wie wir die neuen Bedingungen in unseren Lösungen umgesetzt haben.
Obwohl die elektronische Durchführung von Vergabeverfahren mittlerweile den Regelfall bildet, sind einzelne vergaberechtliche Verfahrensvorschriften unverändert aus einer Zeit übernommen worden, in der Angebote ausschließlich in Papierform eingereicht wurden. Hierzu zählt insbesondere das sogenannte Vier-Augen-Prinzip bei der Angebotsöffnung.
Der Autor
Norbert Dippel ist Syndikus der cosinex sowie Rechtsanwalt für Vergaberecht und öffentliches Wirtschaftsrecht. Der Autor und Mitherausgeber diverser vergaberechtlicher Kommentare und Publikationen war viele Jahre als Leiter Recht und Vergabe sowie Prokurist eines Bundesunternehmens tätig.
Nach § 14 EU Abs. 2 VOB/A sowie nach § 55 Abs. 2 VgV in der bis zum 30. Juni 2026 geltenden Fassung erfolgt die Öffnung der Angebote zwingend sowohl im schriftlichen als auch im elektronischen Verfahren durch mindestens zwei Vertreter des öffentlichen Auftraggebers. Vergleichbare Vorgaben finden und fanden sich auch in verschiedenen landesrechtlichen Vergabebestimmungen für den Unterschwellenbereich. Teilweise wurde das Vier-Augen-Prinzip bei der Angebotsöffnung im Unterschwellenbereich abgeschafft, beispielsweise in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen.
Vor dem Hintergrund vollständig elektronischer Vergabeverfahren stellt sich jedoch die Frage, ob das Vier-Augen-Prinzip seinen ursprünglichen Schutzzweck heute noch erfüllt oder ob es sich inzwischen um eine organisatorische Vorgabe handelt, deren praktischer Nutzen den damit verbundenen Verwaltungsaufwand nicht mehr rechtfertigt. Dies hat auch der Gesetzgeber erkannt und grundlegende Neuerungen eingeführt. Nachfolgend wird zunächst der ursprüngliche Zweck der Regelung dargestellt, woraufhin die Neuerungen erläutert werden, um darauf aufbauend einen Blick auf die technische Umsetzung zu werfen.
I. Der historische Zweck des Vier-Augen-Prinzips
1. Das papiergebundene Verfahren
Die Wurzeln des Vier-Augen-Prinzips liegen in einer Zeit, in der Vergabeverfahren ausschließlich papiergebunden durchgeführt wurden. Angebote gingen verschlossen bei der Vergabestelle ein und wurden bis zum Ablauf der Angebotsfrist verwahrt. Erst zum festgelegten Eröffnungstermin durften die Umschläge geöffnet werden.
Dieses Verfahren war naturgemäß anfällig für Manipulationen. Denkbar waren insbesondere das unbefugte Öffnen von Umschlägen, das Austauschen einzelner Angebotsbestandteile oder die nachträgliche Veränderung von Preisen und Erklärungen. Ebenso bestand die Gefahr, dass verspätet eingegangene Angebote unzulässigerweise berücksichtigt oder einzelne Angebote zurückgehalten wurden. Solche Manipulationen konnten zugleich strafrechtliche Relevanz entfalten, etwa als Urkundenfälschung (§ 267 StGB) oder Korruptionsdelikte (§§ 331 ff. StGB).
Das Vier-Augen-Prinzip diente daher in erster Linie der Manipulationsprävention. Die gleichzeitige Anwesenheit zweier Mitarbeiter des Auftraggebers sollte gewährleisten, dass die Angebote ausschließlich zum vorgesehenen Zeitpunkt geöffnet, vollständig erfasst und ordnungsgemäß dokumentiert wurden. Die gegenseitige Kontrolle sollte Manipulationen verhindern oder zumindest erheblich erschweren.
Die Vorschrift war damit Ausdruck eines organisatorischen Sicherungsmechanismus, der die Integrität des Vergabeverfahrens gewährleisten sollte.
2. Elektronische Vergabe verändert die Risikolage
Mit der verpflichtenden Einführung der elektronischen Vergabe hat sich die technische Ausgangslage grundlegend verändert.
Elektronische Angebote werden zwingend verschlüsselt über Vergabeplattformen übermittelt, die über besondere Sicherheitsmechanismen wie die Bindung an zertifizierte Zeitstempel verfügen. Bis zum Ablauf der Angebotsfrist bleiben sie technisch verschlossen und können weder von der Vergabestelle noch von Dritten eingesehen werden. Erst nach Fristablauf erfolgt die systemseitige Freigabe.
Entscheidend ist dabei, dass die elektronische Angebotsdatei nach ihrem Eingang grundsätzlich nicht mehr verändert werden kann. Sämtliche Zugriffe werden protokolliert, Zeitstempel dokumentieren den Eingang, und elektronische Audit-Logs gewährleisten eine revisionssichere Nachvollziehbarkeit aller Verfahrensschritte.
Die technische Ausgestaltung moderner Vergabeplattformen übernimmt damit wesentliche Sicherungsfunktionen, die früher ausschließlich durch organisatorische Maßnahmen gewährleistet werden konnten.
Gerade diejenigen Gefahren, gegen welche das Vier-Augen-Prinzip ursprünglich gerichtet war – insbesondere die nachträgliche Veränderung von Angeboten –, bestehen im elektronischen Verfahren praktisch nicht mehr.
Insoweit ist die (teilweise) Lockerung des Vier-Augen-Prinzips bei der elektronischen Vergabe zu begrüßen.
II. Die Neuregelung im Überblick
Mit dem Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabebeschleunigungsgesetz) vom 12. Mai 2026 (BGBl. 2026 I Nr. 137) wurde § 55 Abs. 2 VgV mit Wirkung zum 1. Juli 2026 um einen neuen Satz 3 ergänzt:
Für elektronisch eingereichte Angebote gilt das Vier-Augen-Prinzip nach Satz 1 nicht, sofern technisch sichergestellt ist, dass die Angebote dauerhaft vollständig und unverändert verfügbar sind.
Damit löste der Gesetzgeber den eingangs beschriebenen praktischen Widerspruch auf; die Anwesenheit einer zweiten Person war bei vollständig elektronischen Verfahren ein organisatorischer Aufwand ohne inhaltlichen Mehrwert. Laut Begründung in der Bundestagsdrucksache 21/1934 (S. 81) hat diese Änderung den Zweck:
Die Vorschrift trägt dem fortschreitenden Einsatz digitaler Vergabemanagementsysteme Rechnung, die durch technische Maßnahmen zur Revisionssicherheit wie Zugriffsbeschränkungen, Protokollierung und systemseitige Integritätskontrollen ein mit dem Vier-Augen-Prinzip vergleichbares Schutzniveau gewährleisten. Die Regelung schafft die Grundlage für einen vollständig digital unterstützten Öffnungsvorgang und ermöglicht eine rechts- und prüfungssichere Automatisierung der Verfahrensschritte. Zugleich reduziert sie Personalaufwand und unterstützt die Beschleunigung von Vergabeverfahren, ohne Abstriche bei Transparenz, Nachvollziehbarkeit oder Manipulationssicherheit.
Damit wird die Digitalisierung und Entbürokratisierung des Vergabewesens weiter vorangetrieben.
Die Ausnahme gilt unter der oben zitierten Bedingung, dass die technische Lösung die dauerhafte, vollständige und unveränderte Verfügbarkeit der Angebote sicherstellt.
1. Wo das Vier-Augen-Prinzip weiterhin gilt
Wichtig ist die Reichweite der Neuregelung: Die Lockerung gilt nur für Vergabeverfahren nach der VgV. Bei oberschwelligen Bauvergaben bleibt es nach § 14 EU Abs. 2 VOB/A beim Vier-Augen-Prinzip; auch § 30 Abs. 2 VSVgV wurde nicht angepasst. Die SektVO und die KonzVgV enthielten bereits bisher keine entsprechende Vorgabe, sodass die Öffnung dort schon immer durch eine einzelne Person erfolgen konnte.
Im Unterschwellenbereich gelten § 40 UVgO und § 14 VOB/A – soweit sie landesrechtlich zur Anwendung berufen sind – zunächst unverändert fort. Der am 30. Juni 2026 vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie vorgelegte Entwurf einer Neufassung der UVgO sieht in § 18 Abs. 2 UVgO-E eine der VgV entsprechende Lockerung vor; zudem ist eine Überarbeitung des Abschnitts 1 der VOB/A angekündigt. Bis zu deren Umsetzung bleibt es unterschwellig grundsätzlich beim Vier-Augen-Prinzip.
Die folgende Tabelle fasst zusammen, wo das Vier-Augen-Prinzip bei der Angebotsöffnung noch gilt:
| Regelwerk | Anwendungsbereich | Vier-Augen-Prinzip | Rechtsgrundlage und Ausblick |
|---|---|---|---|
| VgV | Liefer- und Dienstleistungen, oberschwellig | Verzicht möglich: Bei elektronisch eingereichten Angeboten entbehrlich, sofern die dauerhafte, vollständige und unveränderte Verfügbarkeit technisch sichergestellt ist | § 55 Abs. 2 Satz 3 VgV, in Kraft seit 01.07.2026 (Vergabebeschleunigungsgesetz) |
| VOB/A, Abschnitt 2 (EU) | Bauleistungen, oberschwellig | Gilt bis zum Inkrafttreten einer überarbeiteten VOB/A (EU) fort | § 14 EU Abs. 2 VOB/A – von der Neuregelung nicht erfasst; eine Anpassung ist bislang nicht angekündigt |
| SektVO | Sektorenauftraggeber, oberschwellig | Kein Vier-Augen-Gebot – die SektVO enthielt hierzu nie eine Vorgabe | – |
| KonzVgV | Konzessionsvergaben | Kein Vier-Augen-Gebot – geregelt ist nur die Aufbewahrung ungeöffneter Angebote | § 29 KonzVgV |
| VSVgV | Verteidigung und Sicherheit, oberschwellig | Gilt fort, ohne Ausnahme für elektronische Angebote | § 30 Abs. 2 VSVgV |
| UVgO | Liefer- und Dienstleistungen, unterschwellig (soweit landesrechtlich anwendbar) | Gilt grundsätzlich fort; einzelne Länder (z. B. NRW, Mecklenburg-Vorpommern) haben es bereits abgeschafft | § 40 UVgO; der Entwurf der UVgO-Neufassung sieht in § 18 Abs. 2 UVgO-E eine der VgV entsprechende Lockerung vor |
| VOB/A, Abschnitt 1 | Bauleistungen, unterschwellig (soweit landesrechtlich anwendbar) | Gilt grundsätzlich fort | § 14 VOB/A; eine Überarbeitung des Abschnitts 1 ist angekündigt |
Stand: Juli 2026
2. Wechselwirkungen zwischen § 55 und §§ 9 ff. VgV
Leider hat der Verordnungsgeber bei dieser Neuregelung die Chance verpasst, die Voraussetzung in das bestehende System einzufügen. In §§ 9 ff. VgV werden die Grundsätze der (elektronischen) Kommunikation und der dabei zum Einsatz kommenden elektronischen Mittel grundlegend definiert. Für das Senden, Empfangen, Weiterleiten und Speichern von Daten in einem Vergabeverfahren dürfen ausschließlich solche elektronischen Mittel, die die Unversehrtheit, die Vertraulichkeit und die Echtheit der Daten gewährleisten, verwendet werden (§ 11 Abs. 2 VgV).
Vergleicht man die bisherige Regelung damit, so stellt sich die Frage, ob die Neuregelung mit den neu eingeführten Begriffen „vollständige und unveränderte Verfügbarkeit der Angebote“ tatsächlich einen neuen Regelungsgehalt schafft. Wenn ein Angebot „unversehrt“ und „echt“ ist, ist es auch „vollständig“ und „unverändert“.
Ebenso stellt sich die Frage, was mit der Forderung gemeint ist, Angebote müssten „dauerhaft“ verfügbar sein. In § 8 Abs. 4 VgV ist ohnehin schon geregelt, dass Angebote bis zum Ende der Laufzeit des Vertrags oder der Rahmenvereinbarung aufzubewahren sind, mindestens jedoch für drei Jahre ab dem Tag des Zuschlags.
Ob der Normgeber mit der neu verwendeten Forderung der dauerhaften Verfügbarkeit von Angeboten eine eigenständige Regelung schaffen wollte, die über die grundlegende Regelung zur Dokumentation hinausgeht, geht aus der amtlichen Begründung nicht hervor. Allerdings dürfte es keinen Sinn machen, die isolierten Angebote länger aufzuheben als den damit verbundenen Vergabevermerk. Insoweit stellt sich auch hier die Frage, warum in § 55 Abs. 2 VgV eine neue Regelung außerhalb der Regelungen zur Dokumentation getroffen wurde.
Der in der Verordnungsbegründung angesprochene Bürokratieabbau dürfte jedenfalls mit dieser „verunglückten“ Formulierung von technischen Voraussetzungen nicht geglückt sein.
Unabhängig hiervon muss die Neuregelung technisch umgesetzt werden.
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III. Umsetzung in den cosinex Lösungen
Im Beschaffungsmanagementsystem (BMS) (ab Version 13.0.2) kann die Angebotsöffnung bei rein elektronisch eingehenden Angeboten ohne die Anmeldung einer zweiten Person durchgeführt werden. Der erste Benutzer meldet sich wie gewohnt als Verhandlungsleitung an und kann die Öffnung anschließend über die Aktion „Ohne Vier-Augen-Anmeldung fortsetzen“ allein durchführen. In der Niederschrift zur Angebotsöffnung (etwa nach VHB Bund 313) bleibt der Eintrag der zweiten Person in diesem Fall leer.
In der Standardausprägung steht der Verzicht unter zwei Bedingungen zur Verfügung: Es handelt sich um ein EU-weites Vergabeverfahren und postalische Angebote sind nicht zugelassen. Damit bildet das System die neue Rechtslage für VgV-Verfahren ab – bei oberschwelligen Bauvergaben nach VOB/A EU sowie im Unterschwellenbereich gilt das Vier-Augen-Prinzip dagegen weitgehend fort (siehe oben). Beim Teilnahmewettbewerb ist der Verzicht bei jeder Antragsöffnung möglich. Abweichende Bedingungen können je Vergabeakte bzw. für den Mandanten konfiguriert werden.
Auf den Vergabeplattformen auf Basis des Vergabemarktplatz (ab Version 11.3) kann die Öffnung rein elektronisch eingereichter Angebote und Teilnahmeanträge ohne die Anmeldung eines zweiten Benutzers erfolgen. Die Entscheidung trifft der Benutzer, der die Öffnung durchführt: Das Vier-Augen-Prinzip bleibt standardmäßig vorausgewählt und muss bewusst abgewählt werden. Vergabestellen, die – etwa aufgrund interner Dienstanweisungen – am Vier-Augen-Prinzip festhalten, ändern an ihrem gewohnten Ablauf also nichts.
Unverändert bleiben die Zugriffsanforderungen: Für die Öffnung ist weiterhin die Rolle „Angebotsöffner“ sowie Zugriff auf den Projektraum erforderlich (mandantenweit, gruppenweit oder über die Mitgliedschaft im Projektteam); wird das Vier-Augen-Prinzip verwendet, müssen sich zwei unterschiedliche berechtigte Nutzer anmelden. Die gewählte Art der Angebotsöffnung wird in der Benutzeroberfläche, in der Protokollierung und in den Angebotsöffnungsprotokollen berücksichtigt – der Verzicht ist damit jederzeit nachvollziehbar dokumentiert.
Die Möglichkeit, auf das Vier-Augen-Login zu verzichten, steht bewusst bei allen Verfahrensarten und Vergabeordnungen zur Verfügung. Anders als das BMS, dessen Bedingungen je Mandant oder je Vergabeakte konfiguriert werden können, bedienen die Vergabeplattformen eine Vielzahl von Vergabestellen in einer einheitlichen Ausprägung – von Sektorenauftraggebern ohne Vier-Augen-Gebot über Länder, die das Prinzip unterschwellig bereits abgeschafft haben, bis zu Vergabestellen mit strengeren internen Vorgaben.
Welche Regeln im konkreten Verfahren gelten, kann daher nur die Vergabestelle selbst beurteilen. Die Plattform gibt deshalb keinen starren Rahmen vor, sondern belässt die Entscheidung dort, wo sie hingehört – mit dem Vier-Augen-Prinzip als Voreinstellung und dem Verzicht als bewusster, protokollierter Entscheidung im Einzelfall.
Ob die Öffnung ohne Vier-Augen-Prinzip im konkreten Verfahren genutzt werden kann, richtet sich nach den jeweils anwendbaren vergaberechtlichen Vorgaben – insbesondere bei Bauvergaben nach der VOB/A und im Unterschwellenbereich – und den internen Regelungen der Vergabestelle.
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