Zuschlagskriterien

Zuschlagskriterien bestimmen, welches der eingegangenen Angebote den Auftrag erhält. Sie müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen, vorab bekanntgegeben werden und so bestimmt sein, dass sich die Wertung nachprüfen lässt.

Was sind Zuschlagskriterien?

Zuschlagskriterien sind die Maßstäbe, nach denen ein öffentlicher Auftraggeber die Angebote vergleicht und das wirtschaftlichste ermittelt. Sie bewerten die angebotene Leistung und ihre auftragsbezogene Qualität, nicht die allgemeine Leistungsfähigkeit des Bieters.

Darin liegt der Unterschied zu den Eignungskriterien: Diese klären vorgelagert, ob ein Bieter den Auftrag überhaupt ausführen kann. Erst unter den geeigneten Bietern entscheiden die Zuschlagskriterien, wessen Angebot das beste ist. Die Trennung ist keine Formalie: Eine unternehmensbezogene Eigenschaft darf nicht unverändert ein zweites Mal als Zuschlagskriterium bepunktet werden. Derselbe tatsächliche Umstand kann aber unter verschiedenen Gesichtspunkten eine Rolle spielen – Unternehmensreferenzen für die Eignung, die Erfahrung des konkret eingesetzten Personals für die zu erwartende Ausführungsqualität.

Maßstab ist nach § 127 Abs. 1 GWB das beste Preis-Leistungs-Verhältnis. Neben dem Preis oder den Kosten dürfen qualitative, umweltbezogene und soziale Aspekte einfließen.

In der Praxis

Welche Kriterien zulässig sind. § 58 Abs. 2 VgV nennt beispielhaft die Qualität einschließlich technischem Wert, Ästhetik und Zugänglichkeit, die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals, Kundendienst und Lieferbedingungen sowie – neu aufgenommen – Aspekte der digitalen Souveränität. Personalbezogene Kriterien sind dabei an eine Bedingung geknüpft: Die Qualität des Personals muss erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben können.

Reiner Preiswettbewerb. Der Preis kann alleiniges Zuschlagskriterium sein – aber nur, wenn Leistungsbeschreibung und Vergabeunterlagen die maßgebliche Qualität so weit festlegen, dass der Preisvergleich das beste Preis-Leistungs-Verhältnis tatsächlich abbildet. Bleiben erhebliche, wertungsrelevante Qualitätsunterschiede zwischen den Angeboten möglich, trägt eine reine Preiswertung nicht. Der umgekehrte Weg steht ebenfalls offen: Gibt der Auftraggeber einen Festpreis vor, entscheidet ausschließlich die Qualität.

Gewichtung. Die Kriterien und ihre Gewichtung gehören in die Auftragsbekanntmachung oder die Vergabeunterlagen. Zulässig ist auch eine Spanne mit angemessener Bandbreite; ist eine Gewichtung aus objektiven Gründen nicht möglich, genügt die absteigende Rangfolge.

Bewertungsmethode. Die Methode, mit der die Erfüllung der Kriterien in Punkte übersetzt wird, muss grundsätzlich nicht bekanntgegeben werden – so das OLG Frankfurt am Main 2022 unter Berufung auf den EuGH. Das gilt allerdings nur, soweit die Methode die bekanntgegebenen Zuschlagskriterien nicht verändert, nichts enthält, was die Angebotserstellung hätte beeinflussen können, und keine Diskriminierung zu besorgen ist. Offenzulegen sind Kriterien, Unterkriterien und Gewichtung. Gesetzliche Sonderregelungen können weiter gehen: Wird das Kriterium „Kosten“ über Lebenszykluskosten berechnet, ist die Berechnungsmethode nach § 59 Abs. 2 VgV in Bekanntmachung oder Vergabeunterlagen anzugeben.

Kriterienbaum. Bei mehreren Wertungskriterien empfiehlt sich eine geordnete Struktur aus Ober- und Unterkriterien mit klarer Punktevergabe. Welche Methode zu welchem Auftrag passt, ist eine eigene Frage – Interpolation, Gewichtung oder Verhältniskennzahl führen zu unterschiedlichen Ergebnissen.

Rechtsgrundlage

• § 127 GWB: Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot; Auftragsbezug (Abs. 3), Bestimmtheit und Überprüfbarkeit (Abs. 4), Bekanntgabepflicht für Kriterien und Gewichtung (Abs. 5).
• § 58 VgV: konkretisiert § 127 GWB für Liefer- und Dienstleistungen oberhalb der Schwellenwerte, einschließlich Beispielkatalog und Gewichtungsvorgaben. Nach Absatz 5 sollen an der Zuschlagsentscheidung in der Regel mindestens zwei Vertreter des Auftraggebers mitwirken.
• § 43 UVgO: Entsprechung für Liefer- und Dienstleistungen unterhalb der Schwellenwerte – anwendbar allerdings nur, soweit das Haushaltsrecht des Bundes oder des jeweiligen Landes die UVgO in Kraft gesetzt hat.
• § 16d VOB/A: Regelung für Bauleistungen unterhalb der Schwellenwerte nach Maßgabe des anwendbaren Haushaltsrechts; oberhalb der Schwellenwerte gilt § 16d EU VOB/A, überlagert von § 127 GWB.
• Für Sektorenauftraggeber und Konzessionen gelten SektVO und KonzVgV mit eigenen, inhaltlich verwandten Vorschriften.

Was sonst noch wichtig ist

Der Auftragsbezug ist weit gefasst. Nach § 127 Abs. 3 GWB genügt es, wenn sich ein Kriterium auf Prozesse im Lebenszyklus der Leistung bezieht – auf Herstellung, Bereitstellung, Handel oder Entsorgung –, selbst wenn es die materiellen Eigenschaften nicht berührt. Das eröffnet Spielraum für Nachhaltigkeits- und Sozialkriterien.

Grenzenlos ist der Spielraum aber nicht. Unzulässig sind Kriterien, die keinen Bezug zur ausgeschriebenen Leistung mehr haben, sondern allgemeine Unternehmenspolitik bewerten. Ebenso wenig tragfähig ist ein Preisvergleich über einen Modell- oder Warenkorb, der den voraussichtlichen Beschaffungsbedarf nicht repräsentativ abbildet oder dessen Preise für die spätere Auftragsausführung kaum Gewicht haben. Ein repräsentativer, auftragsbezogener Warenkorb ist dagegen nicht von vornherein ausgeschlossen. Wo diese Grenzen im Einzelfall verlaufen, zeigt eine Entscheidungsbesprechung zu § 127 Abs. 3 GWB.

Praktisch entscheidend ist die Dokumentation: Die Wertung muss zeitnah und so festgehalten werden, dass ein Dritter sie nachvollziehen kann. Lückenhafte Dokumentation ist allerdings nicht zwangsläufig unheilbar – nach der Rechtsprechung des BGH können Mängel des Vergabevermerks noch im Nachprüfungsverfahren behoben werden, solange keine Manipulationsgefahr besteht und bereits angestellte Erwägungen lediglich erläutert oder vervollständigt werden. Lässt sich die ursprüngliche Entscheidung nicht mehr rekonstruieren, bleibt nur die Wiederholung der Wertung.

Häufige Fragen

Dürfen Zuschlagskriterien noch geändert werden?
Nach Ablauf der Frist für die endgültigen Angebote nicht mehr: Kriterien, Unterkriterien und Gewichtung sind dann bindend, eine Änderung verstößt gegen den Transparenz- und Gleichbehandlungsgrundsatz. Während einer laufenden Angebotsphase sind Anpassungen möglich, müssen aber allen Beteiligten mitgeteilt werden und erfordern gegebenenfalls eine Verlängerung der Angebotsfrist.

Muss die Bewertungsmethode bekanntgegeben werden?
Grundsätzlich nein. Bekanntzugeben sind die Zuschlagskriterien, ihre Unterkriterien und die Gewichtung. Die Methode, mit der die Erfüllung in Punkte umgerechnet wird, darf auch später festgelegt werden – sofern sie die bekanntgegebenen Kriterien nicht verändert, die Angebotserstellung nicht hätte beeinflussen können und niemanden diskriminiert. Für Lebenszykluskosten gilt die Sonderregel des § 59 Abs. 2 VgV.

Darf die Erfahrung des Personals gewertet werden?
Ja, unter der Bedingung des § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV: Die Qualität des eingesetzten Personals muss erheblichen Einfluss auf das Ausführungsniveau haben können. Abzugrenzen ist das von der Eignungsprüfung, die auf das Unternehmen als solches zielt: Unternehmensreferenzen gehören auf die Eignungsebene, die Erfahrung der konkret vorgesehenen Personen kann auf der Zuschlagsebene bewertet werden – wie sich beides in der Anwendung trennen lässt, zeigt ein eigener Beitrag.

Genügt der niedrigste Preis?
Der Preis kann alleiniges Zuschlagskriterium sein. Sind spürbare Qualitätsunterschiede zu erwarten, trägt eine reine Preiswertung dem Gebot des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses jedoch nur eingeschränkt Rechnung.

Verwandte Begriffe

Eignungskriterien · Wirtschaftlichstes Angebot · Wertungsmethode · Leistungsbeschreibung · Nebenangebote · Vergabevermerk