Die EU investiert nur 10,6 Prozent ihrer öffentlichen Beschaffungsausgaben in innovative Lösungen – das angestrebte Niveau liegt bei 20 Prozent. Zwei neue Kommissionsberichte zeigen, warum 40 Jahre Spezialverfahren nichts gebracht haben und welche konkreten Änderungen im EU-Vergaberecht gefordert werden.
Der Befund: Europa bei 10,6 Prozent, Ziel ist 20 Prozent
Das EU-Innovationsbeschaffungs-Observatorium hat in einem aktualisierten Benchmarking die Innovationsbeschaffung von 30 Ländern verglichen – alle 27 EU-Mitgliedstaaten, das Vereinigte Königreich, Norwegen und die Schweiz – und dabei zwei Dimensionen gemessen: die Qualität nationaler Politikrahmen und die tatsächlichen Investitionen.
Das Ergebnis ist ernüchternd: Im Jahr 2022 flossen in den EU-27-Staaten lediglich 10,6 Prozent der gesamten öffentlichen Beschaffungsausgaben in Innovationsbeschaffung. Das Ambitionsniveau, das Ökonomen für eine gesunde Volkswirtschaft für notwendig halten, liegt bei 20 Prozent – davon 17 Prozent für die Beschaffung innovativer Lösungen und 3 Prozent für Forschungs- und Entwicklungsaufträge. Beim F&E-Anteil ist der Rückstand besonders ausgeprägt: 0,61 Prozent statt 3 Prozent – ein Faktor fünf.
Auch bei den Politikrahmen, also der strategischen Ausrichtung der Beschaffungspolitik, zeigt das Benchmarking erhebliche Lücken: Europaweit arbeiten die nationalen Politikrahmen 2024 im Durchschnitt bei nur 33 Prozent ihres vollen Potenzials. Kein einziges Land hat mehr als 75 Prozent der möglichen politischen Maßnahmen umgesetzt – die Kategorie „Starker Performer“ bleibt leer. Einziger „solider Performer“ ist Finnland mit rund 70 Prozent.
Deutschland: Gute Begleitung, aber keine Strategie
Deutschland fällt in beiden Kategorien in die Klasse der „bescheidenen Performer“. Bei den Investitionen liegt der Anteil zwischen 7,5 und 8,8 Prozent der gesamten öffentlichen Beschaffung – deutlich unterhalb des EU-Durchschnitts und weit vom 20-Prozent-Ziel entfernt.
Im Länderprofil zeigt sich ein charakteristisches Muster: Deutschland ist bei den Voraussetzungen vergleichsweise gut aufgestellt, aber strategisch unambitioniert.
Die Stärken liegen im operativen Bereich: Das Kompetenzzentrum innovative Beschaffung KOINNO bietet kostenfreie Beratung, Leitfäden, Schulungen und vermittelt Förderprogramme für alle Verwaltungsebenen – der Benchmarking-Report bescheinigt Deutschland damit 61 Prozent beim Indikator „Capacity Building“ (EU-Durchschnitt: 28 Prozent). Auch bei Anreizen (KOINNO-Innovationspreis „Innovation schafft Vorsprung“) liegt Deutschland mit 50 Prozent über dem EU-Schnitt von 27 Prozent.
Die Schwächen sind strategischer Natur: Deutschland hat weder einen Nationalen Aktionsplan für Innovationsbeschaffung (0 Prozent, EU-Durchschnitt: 6 Prozent) noch ein nationales Ausgabenziel (0 Prozent, EU-Durchschnitt: 14 Prozent). Die KI-Strategie des Bundes enthält keinen Bezug zu Innovationsbeschaffung. Der Benchmarking-Report empfiehlt, die Marktplatz-für-Innovationen-Initiative (Marktplatz der Innovationen des BMWK) weiter auszubauen – aber das KOINNO-Budget von rund 1,5 Millionen Euro jährlich bleibt gemessen am Handlungsbedarf klein.
Das Grundproblem: Spezialverfahren helfen nicht
Der zweite Bericht, erarbeitet von einer Expertengruppe aus allen 27 EU-Mitgliedstaaten sowie UK, USA, Kanada, Korea, Japan und China, analysiert die rechtlichen Hemmnisse. Sein zentrales Ergebnis: Die Strategie der vergangenen 40 Jahre hat nicht funktioniert.
Seit 1976 hat die EU bei jeder Richtlinienüberarbeitung neue Spezialverfahren hinzugefügt, um Innovationsbeschaffung zu fördern – zuerst das Verhandlungsverfahren, dann den Wettbewerblichen Dialog (2004), zuletzt die Innovationspartnerschaft (2014). Das Ergebnis: Risikoaverse öffentliche Auftraggeber wählen diese Verfahren schlicht nicht. Die Einführung neuer Sonderverfahren hat keine messbare Wirkung auf die Gesamtinvestitionen gehabt.
Die Expertengruppe empfiehlt daher einen Paradigmenwechsel: Statt weiterer Spezialverfahren müssen alle regulären Vergabeverfahren grundsätzlich innovationsfreundlich und startupfreundlich gestaltet werden. Nur so lässt sich sicherstellen, dass innovative Unternehmen auf fairer Grundlage mit etablierten Lieferanten konkurrieren können.
Acht Barrieren, die das Vergaberecht nicht ausreichend adressiert
Der Expertengruppen-Bericht nennt acht konkrete Hemmnisse, für die das aktuelle EU-Vergaberecht keine ausreichenden Lösungen bietet:
- Startup-/KMU-Hürden: übermäßige Bürokratie, Ausschluss wegen formaler Fehler, keine Möglichkeit zur Vorfinanzierung, zu lange Zeiträume bis zur Zuschlagserteilung
- Überspezifizierte Leistungsbeschreibungen: Vergabestellen beschreiben die gewünschte technische Lösung statt das zu lösende Problem, was innovative Alternativen ausschließt
- IPR-Bedingungen: Vertragsbedingungen, die Auftragnehmer zur Übertragung von Eigentumsrechten zwingen, obwohl Nutzungsrechte ausreichen würden
- Markteintrittsbarrieren für Start-ups: zu komplexe Anforderungen bei Multi-Sourcing-Verfahren
- Statische Verträge: fehlende Vertragsklauseln, die Innovationen und Qualitätsverbesserungen nach Vertragsschluss incentivieren (Value Engineering)
- Niedrigster Preis dominiert: zu weitverbreitete Zuschlagspraxis auf Basis des günstigsten Angebots, auch bei strategisch relevanten Beschaffungen
- Fehlende Grundlage für strategische Autonomie: keine klaren Rechtsvorschriften, wie EU-Inhaltsanforderungen oder „Buy European“-Präferenzen implementiert werden können
- Grenzüberschreitende Beschaffung zu komplex: kein einheitliches 28. Rechtsregime für gemeinsame Innovationsbeschaffung über Ländergrenzen hinweg
Was andere besser machen
Der Vergleich mit anderen Volkswirtschaften zeigt, was fehlt: In den USA legen verbindliche White-House-Direktiven fest, dass jede Bundesbehörde in ihrer Strategie Innovationsbeschaffungsziele verankert und einen Fünfjahresplan vorlegt. Das Ergebnis: 7,5 Prozent F&E-Anteil an der US-Beschaffung – deutlich über den 0,61 Prozent der EU-27.
Südkorea verpflichtet zentrale und lokale Behörden, mindestens 20 Prozent ihrer Beschaffungen für zertifizierte Innovationsprodukte (NEP-Zertifikat) aufzuwenden. Das Programm schafft einen verlässlichen Erstmarkt für Innovationen – besonders für Start-ups, die damit Wachstumsfinanzierung leichter erhalten.
China integriert Innovationsbeschaffung direkt in Dreijahrespläne für strategische Technologiefelder (Metaverse, KI, Quantentechnologie) und verbindet Haushaltsmittel an Provinzen mit konkreten Abnahmegarantien.
Was die Kommission empfiehlt
Beide Berichte sind ausdrücklich als Input für die laufende Überarbeitung der EU-Vergaberichtlinien verfasst. Die Expertengruppe empfiehlt:
- EU-weite Definition der Innovationsbeschaffung einführen
- Verpflichtende Ziele (20 Prozent gesamt: 17 Prozent PPI + 3 Prozent F&E) und nationale Aktionspläne gesetzlich verankern
- Schnellverfahren für vorkommerzielle Beschaffung (Pre-Commercial Procurement) vereinfachen und EU-weit vereinheitlichen
- Alle Verfahren innovationsfreundlich und startupfreundlich gestalten – statt weiterer Spezialverfahren
- 28. Regime für grenzüberschreitende gemeinsame Innovationsbeschaffung schaffen
- „Buy European“-Präferenzen für Beschaffungen außerhalb des GPA-Anwendungsbereichs ermöglichen
Einordnung für Vergabestellen
Für den Arbeitsalltag ändert sich kurzfristig nichts – die Berichte sind Empfehlungen, keine Rechtsänderungen. Aber sie markieren die Richtung: Die Überarbeitung der EU-Vergaberichtlinien, die voraussichtlich 2026/2027 einen Legislativvorschlag hervorbringen wird, dürfte einige dieser Empfehlungen aufgreifen.
Bereits heute können Vergabestellen im bestehenden Rechtsrahmen innovationsfreundlicher ausschreiben: ergebnisorientierte Leistungsbeschreibungen statt technischer Spezifikationen, wirtschaftlichstes Angebot statt günstigstem Preis, großzügigere Eignungsanforderungen für junge Unternehmen. Das in Deutschland ab Juli 2026 geltende Vergabebeschleunigungsgesetz adressiert einige dieser Punkte auf nationaler Ebene – insbesondere durch erleichterte Direktvergaben für Startups bis 50.000 Euro netto. Die Berichte liefern dafür jetzt eine starke politische Rückendeckung auf EU-Ebene.
Quellen
- EU Innovation Procurement Observatory. Final Study Report (Mai 2026)
- Overcoming Legal Barriers for the Uptake of Innovation Procurement in the EU (Mai 2026)
Titelbild: Ameen Fahmy – Unsplash