CPV-Code als Brücke zwischen den Vergabestellen und Bietern

Der CPV-Code und seine (seit längerem erwartete/erhoffte) Weiterentwicklung sind auch ein Dauerbrenner in unserem Blog. Gerade die neuen Vorgaben der EU zur Verwendung der Codes bzw. die eindeutige Zuordnung der jeweiligen Abteilungen der CPV-Codes in Liefer-, Bau- und sonstige Dienstleistungen zeigen, dass der CPV-Code unverändert auf dem „Radar“ der EU-Kommission ist. So werden seit dem 15. Januar 2020 alle EU-weiten Vorinformationen, die in Bezug auf die Leistungsart keinen passenden Haupt-CPV-Code haben, von der Schnittstelle zur Entgegennahme der Bekanntmachungen abgelehnt. Mit dem heutigen Tag tritt diese Regel für alle Arten EU-weiter Bekanntmachungen in Kraft. Im Hinblick auf mehr Transparenz hat der CPV-Code sich aber ohnehin auch im Unterschwellenbereich etabliert.

Der CPV-Code ist die pflichtige Nomenklatur für öffentliche Auftraggeber zur Codierung EU-weiter Bekanntmachungen. Nicht nur in Deutschland, sondern auch in vielen anderen EU-Mitgliedsstaaten kommt der CPV-Code allerdings auch bei Unterschwellenvergaben zum Einsatz. Potentiellen Bietern soll mit dieser Klassifizierung die Möglichkeit gegeben werden, Bekanntmachungen über für sie interessante Ausschreibungen zu recherchieren. Die bestmögliche Erreichung dieses Ziels setzt voraus, dass öffentliche Auftraggeber den „richtigen“ bzw. einschlägigen CPV-Code für die Klassifizierung ihrer Bekanntmachung verwenden und Bewerber auf der anderen Seite denselben (oder übergeordneten) Code im Sinne des hierarchischen Kategoriebaumes¹ für die Suche nach Bekanntmachungen verwenden. Nur so können potentielle Bieter die für sie relevanten Ausschreibungen rechtzeitig identifizieren.

Eine der Fragen, die wir uns gestellt haben und der wir im Rahmen eines Forschungsprojektes nachgegangen sind, bezieht sich auf Ansätze für eine Erfolgsmessung: Wie erfolgreich funktioniert dies in der Praxis? Der vorliegende Beitrag gibt auf Basis empirischer Auswertungen eine erste Antwort hierauf und zeigt, wie öffentliche Auftraggeber einerseits und Unternehmen bzw. potentielle Bieter andererseits den CPV-Code verwenden sollten, um erfolgreich zueinander zu finden.

Das Ziel der Analyse war es, die CPV-Codes, die öffentliche Auftraggeber verwenden, mit denen zu vergleichen, die durch Unternehmen bei der Recherche nach potentiellen Aufträgen zum Einsatz kommen. Hierbei bieten sich die am häufigsten verwendeten CPV-Codes an. Im Rahmen einer Untersuchung wurden somit die 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes in einem Zeitraum von einem Jahr sowohl auf der Seite der Vergabestellen, als auch auf der Unternehmensseite evaluiert.

Datenabgrenzung und -erfassung

Im Rahmen einer Studie wurden die Daten aus der TED-Datenbank der EU analysiert. Das Amt für Veröffentlichungen der EU bietet unterschiedliche Standardformulare für die einzelnen Bekanntmachungstypen: von den Vorinformationen über die tatsächliche Auftragsbekanntmachung bis hin zu Ex post-Veröffentlichungen. Der Fokus der Analyse lag auf der Verwendung des CPV-Codes bei Auftragsbekanntmachungen: Aus diesem Grund wurden aus den 19 Bekanntmachungs„typen“ zunächst die eigentlichen Auftragsbekanntmachungen (also die Bekanntmachung entsprechend Standardformular Nr. 2 des Amts für Veröffentlichungen der EU) analysiert, um die durch öffentliche Auftraggeber aus Deutschland am häufigsten verwendeten CPV-Codes auszuwerten.

Für die Erhebung der CPV-Codes, die auf Seiten der Unternehmen bzw. potentiellen Bieter am häufigsten zum Einsatz kamen, wurde eine Auswertung einer nationalen Vergabeplattform mit Hilfe von Google Analytics durchgeführt. Dieses Verfahren ermöglicht es, das Codierungsverhalten der Unternehmen im Hinblick auf den CPV-Code zu beobachten und auszuwerten.

Im Rahmen der gängigen Vergabeplattformen können Unternehmen, die sich auf öffentliche Aufträge bewerben wollen, die Bekanntmachungen nicht nur anhand der Suchbegriffe, sondern u.a. auch nach CPV-Codes durchsuchen bzw. Suchprofile einrichten, die aufgrund von Suchbegriffen automatisiert, insbesondere aber entlang der CPV-Codes informieren. Diese durch Unternehmen für die Recherche verwendeten CPV-Codes wurden extrahiert und die 15 am häufigsten benutzten Codes genauer untersucht.

Gegenüberstellung der Ergebnisse

Die Auswertung zeigt, dass „Bauarbeiten“ (45000000) mit großem Abstand der am häufigsten benutzte CPV-Code auf der Unternehmensseite war, gefolgt von Dienstleistungen im Bereich Recht und Marketing sowie IT-Dienstleistungen. Dabei werden die allgemeinen CPV-Codes auf der obersten Ebene (Abteilungen) verwendet, sodass alle dazu gehörenden Leistungen und Arbeiten hier impliziert sind.

Tabelle 1: Auswertung der 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes – Unternehmen (Zeitraum: 1 Jahr)²

Es folgt die Auswertung der 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes seitens öffentlicher Auftraggeber für einen Zeitraum von einem Jahr³:

Zur besseren Übersicht werden die Ergebnisse der sowohl durch Unternehmen als auch durch öffentliche Auftraggeber benutzten CPV-Codes in einer Tabelle gegenübergestellt. Bereits auf den ersten Blick wird deutlich, dass es sich hierbei nicht um gleiche CPV-Codes handelt. Vielmehr ergeben sich die gewünschten Überschneidungen bei gerade mal zwei (eher allgemeinen und übergeordneten) CPV-Codes: 45000000 (Bauarbeiten) und 71000000 (Dienstleistungen von Architektur-, Konstruktions- und Ingenieurbüros und Prüfstellen).

Die folgenden Unterkategorien des CPV-Codes⁴ für „Bauarbeiten“ sowie der CPV-Code für „Dienstleistungen von Architektur-, Konstruktions- und Ingenieurbüros und Prüfstellen“ wurden durch öffentliche Auftraggeber oft benutzt:

1. 45210000 (Bauleistungen im Hochbau)
2. 45214200 (Bauarbeiten für Schulgebäude)
3. 45215100 (Bauarbeiten für Gebäude im Gesundheitswesen)
4. 45215130 (Bau von Kliniken)
5. 45262670 (Metallbauarbeiten)
6. 45311200 (Elektroinstallationsarbeiten)

Potentielle Bieter verwendeten bei den 15 häufigsten Codes nur einen untergeordneten CPV-Code aus der Abteilung 45000000 (Bauarbeiten): 45200000 (Komplett- oder Teilbauleistungen im Hochbau sowie Tiefbauarbeiten). Allerdings werden mit diesem Code alle CPV-Codes 1 bis 5 in der obigen Auflistung abgedeckt. Das bedeutet, dass Unternehmen, die nach Aufträgen unter dem CPV-Code 45200000 (Komplett- oder Teilbauleistungen im Hochbau sowie Tiefbauarbeiten) gesucht haben, auch alle Ausschreibungen gefunden haben, für deren Einstufung die Codes für „Bauleistungen im Hochbau“, „Bauarbeiten für Schulgebäude“, „Bauarbeiten für Gebäude im Gesundheitswesen“, „Bau von Kliniken“ oder „Metallbauarbeiten“ verwendet wurden. Daher sei an dieser Stelle (zumindest bei den 15 durch Unternehmen am häufigsten benutzten CPV-Codes) auf das richtige Codierungs-Verhalten der potentiellen Bieter hingewiesen.

Dasselbe gilt auch für die Suche unter dem Code 71000000 (Dienstleistungen von Architektur-, Konstruktions- und Ingenieurbüros und Prüfstellen)⁵, bei der auch alle Ergebnisse aus den folgenden Unterkategorien gefunden werden:

• 71300000 (Dienstleistungen von Ingenieurbüros)
• 71240000 (Dienstleistungen von Architektur- und Ingenieurbüros sowie planungsbezogene Leistungen) und
• 71200000 (Dienstleistungen von Architekturbüros)

Im Gegenzug ist die Verwendung des im Hinblick auf den hierarchischen Aufbau „tiefen“ CPV-Codes 44211100 (Mobile, modulare Containergebäude) auf Unternehmensseite hervorzuheben sowie überraschend, da eine zu tiefe Auswahl im Kategoriebaum dazu führen kann, dass Ausschreibungen übersehen werden, wenn die Vergabestelle die Ausschreibung zuvor nicht entsprechend präzise einsortiert hat. Im Gegenteil ergibt die Suche unter dem CPV-Code 90000000 (Abwasser- und Abfallbeseitigungs-, Reinigungs- und Umweltschutzdienste) die Abdeckung bzw. das Auffinden solcher Ausschreibungen wie unter dem CPV-Code 90911200 (Gebäudereinigung)⁶ oder 90911300 (Fensterreinigung)⁷ etc.

Die Unternehmen wählen oft CPV-Codes aus, die ihren Tätigkeitsbereichen entsprechen (z.B. 65000000 (Versorgungsunternehmen); 79000000 (Dienstleistungen für Unternehmen: Recht, Marketing, Consulting, Einstellungen, Druck und Sicherheit), und berücksichtigen manchmal weniger die sprachliche Mentalität⁸ der öffentlichen Auftraggeber. Letztere haben das Ziel, den eigentlichen Auftragsgegenstand zu beschreiben, wie z.B. ganz konkret Arzneimittel (33600000).

Weitere Auffälligkeiten der Gegenüberstellung beziehen sich auf die offensichtlich vermehrte Auswahl der CPV-Codes 22000000 (Drucksachen und zugehörige Erzeugnisse)⁹ und 85000000 (Dienstleistungen des Gesundheits- und Sozialwesens)¹⁰ durch Unternehmen. Dabei wurde der erste Code laut Häufigkeitsanalyse auf der Seite der öffentlichen Auftraggeber lediglich 38 Mal verwendet und der zweite lediglich 14 Mal.

Fazit und Empfehlungen für die Benutzung des CPV-Codes

Es bleibt abzuwarten, ob die neuen Vorgaben der EU-Kommission und die eindeutige Zuordnung der CPV-Codes zu Liefer-, Bau- oder sonstigen Dienstleistungen zu einer Verbesserung und aus Sicht der potentiellen Bieter zur verbesserten Auffindbarkeit führen.

Hiervon unabhängig verhelfen die folgenden Hinweise öffentlichen Auftraggebern zu einer besseren Transparenz ihrer Ausschreibungen im Ober-, wie im Unterschwellenbereich und potentiellen Bietern bei einer Suche nach Aufträgen.

Tipps für öffentliche Auftraggeber

Bereits aus den vorgenannten Auszügen der empirischen Untersuchung des CPV-Codes lassen sich z.T. auch praktische Handlungsempfehlungen für Vergabestellen ableiten:

• Da ein falsch oder nicht präzise genug vergebener CPV-Code zu weniger Transparenz der Bekanntmachung führt, sollten die CPV-Codes im Hinblick auf die ausgeschriebene Leistung möglichst präzise, im Sinne des hierarchischen Kategoriebaums also „tief“, ausgewählt werden, um die Wahrscheinlichkeit, von mehreren potentiellen Bietern gefunden zu werden, zu erhöhen. Ein besonderes Augenmerk sollte bei EU-weiten Ausschreibungen auf den sog. Haupt-CPV-Code gelegt werden. Dies ist der erste CPV-Code, der bei der Erfassung einer Bekanntmachung eingegeben wird, egal ob diese direkt über SIMAP erfasst oder von nationalen E-Vergabeplattformen über Schnittstellen übermittelt wurden. Dieser sogenannte (Haupt-) CPV-Code wird in der TED-Datenbank automatisch in den Titel der Ausschreibung übernommen; ihm kommt damit auch bei einer Volltextsuche durch potentielle Bieter ein besonderer Stellenwert zu.
• Um die Abdeckung der Bekanntmachungen, die durch potentielle Bieter gefunden werden, zu erhöhen, gilt die Faustregel „lieber zu viele als zu wenige CPV-Codes verwenden“. Dadurch wird die Wahrscheinlichkeit erhöht, mehr qualifizierte Angebote zu erhalten.

Tipps für Unternehmen / potentielle Bieter

• Bei der Auswahl der Kategorien sowohl in der manuellen Suche, als auch bei der Einrichtung von Suchprofilen sollten tendenziell übergeordnete Kategorien ausgewählt werden. In diesem Fall findet das Unternehmen alle Bekanntmachungen, die mit diesem konkreten CPV-Code versehen sind, sowie Bekanntmachungen, die auch untergeordnete CPV-Codes derselben Kategorie beinhalten. Um auf die oben erwähnten Beispiele aus der Analyse zurückzugreifen, bedeutet das, dass man bei der Recherche nach dem CPV-Code „Dienstleistungen von Architektur-, Konstruktions- und Ingenieurbüros und Prüfstellen“ (71000000) auch Bekanntmachungen findet, die „Dienstleistungen von Ingenieurbüros“ (71300000), „Dienstleistungen von Architektur- und Ingenieurbüros sowie planungsbezogene Leistungen“ (71240000) und „Dienstleistungen von Architekturbüros“ (71200000) beinhalten. Eine im Gegenteil zu „tiefe“ Auswahl im Kategoriebaum kann hingegen dazu führen, dass Ausschreibungen mit übergeordneten CPV-Codes übersehen werden, wenn die Vergabestelle die Ausschreibung nicht entsprechend präzise einsortiert hat.
  Einziger Nachteil dieses Vorgehens ist, dass ggf. zu viele Suchtreffer erscheinen. Hier muss jedes Unternehmen eine Interessenabwägung vornehmen, wie viel Zeit man auf die Sichtung von ggf. auch nicht einschlägigen Bekanntmachungen verwenden möchte, um keine Ausschreibung zu übersehen.
• Unternehmen kann empfohlen werden, möglichst eine Vielzahl von Suchprofilen mit unterschiedlichen CPV-Codes anzulegen. Die verschiedenen Suchprofile sollten dann im Hinblick auf ihren Erfolg über einen längeren Zeitraum überprüft und ggf. nachgeschärft werden.
• Neben der Suche nach CPV-Codes sollten auch Suchprofile für eine Volltextsuche angelegt werden. Dabei ist insbesondere auf die Verwendung gängiger Synonyme zu achten (z.B. Laptops = Notebooks = Tragbare Computer), um so die möglichen Variationen in der Sprachmentalität¹¹ der Vergabestellen zu berücksichtigen und z.B. nicht nur Arzneimittel (33600000), sondern auch Medikamente, Pharmazeutika etc. in die Suche einzuschließen.

1. Eine zu „tiefe“ Auswahl im Kategoriebaum kann dazu führen, dass Ausschreibungen übersehen werden, wenn die Vergabestelle die Ausschreibung nicht entsprechend präzise einsortiert hat.
2. Auswertung am Beispiel des Deutschen Vergabeportals (DTVP).
3. ausgewertet mit R. R ist eine freie Programmiersprache für statistische Berechnungen und Grafiken, die unter anderem stark im Bereich der Linguistik (Linguistik mit R) und insbesondere Computerlinguistik zum Einsatz kommt. Vgl. R Project for Statistical Computing.
4. Untergeordnete CPV-Codes
5. Platz 4, Spalte „Unternehmen“ in der Tabelle 3 / Gegenüberstellung der Ergebnisse: 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes (Unternehmen versus öffentliche Auftraggeber).
6. Platz 1, Spalte „öffentliche Auftraggeber“ in der Tabelle 4 / Gegenüberstellung der Ergebnisse: 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes (Unternehmen versus öffentliche Auftraggeber).
7. Platz 7, Spalte „öffentliche Auftraggeber“ in der Tabelle 3 / Gegenüberstellung der Ergebnisse: 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes (Unternehmen versus öffentliche Auftraggeber).
8. Mentalitäten umfassen die Gesamtheit des menschlichen sozialen, kulturellen und medialen Handelns und sind gleichsam die Grundlage dieses Handelns, welches auf der Ebene Sprache sichtbar und rekonstruierbar wird. Unter Mentalitäten werden Dispositionen des Denkens, Fühlens, Wollens in sozialen Gruppen, welche im Sprachgebrauch explizit oder implizit sichtbar werden, verstanden. Vgl. Hermanns, F. in „Sprachliches Handeln und Mentalität – zur Rekonstruktion geistiger Prozesse über Sprache.“, 1994. Download unter https://dgfs.de/de/assets/content/ALP_2013_CFP.pdf am 17.03.2020.
9. Platz 6, Spalte „Unternehmen“ in der Tabelle 3 / Gegenüberstellung der Ergebnisse: 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes (Unternehmen versus öffentliche Auftraggeber).
10. Platz 8, Spalte „Unternehmen“ in der Tabelle 3 / Gegenüberstellung der Ergebnisse: 15 am häufigsten benutzten CPV-Codes (Unternehmen versus öffentliche Auftraggeber).
11. Sprachmentalität ist die Summe aller Einstellungen zur Sprache sowie auch jene Einstellungen, die mit den Einstellungen zur Sprache in Beziehung stehen und einen Einfluss auf jene haben.