Vergabe goes Open Data

Binäre DatenWährend heute bereits stündliche Ozon-Werte abgelegener Messstationen im Schwarzwald oder Pegelstände des Rheins auf fast jedem Flusskilometer als Open Data zur Verfügung gestellt werden, sieht es im Bereich der Bekanntmachungen im Öffentlichen Auftragswesen noch dürftig aus. So findet die Suche nach Ausschreibungen unter GovData – dem zentralen Datenportal des Bundes – überhaupt nur drei Datensätze zu Auftragsvergaben und hiervon lediglich zwei in einem strukturierten Datenformat, wobei aus unserer Sicht jedenfalls erfreulich ist, dass beide Datensätze aus E-Vergabeplattformen auf Basis von cosinex-Lösungen stammen.

Die hierdurch eingeschränkte Transparenz widerspricht dem allgemeinen Trend der freien Verfügbarmachung öffentlicher Informationen und schadet gleichermaßen öffentlichen Auftraggebern, die sich aktuell in vielen Bereichen und Branchen (zumindest außerhalb von Schulbuch-Ausschreibung & Co.) nicht über zu viele Angebote beklagen können. Der Grund hierfür ist allerdings nicht bei den Vergabestellen zu suchen, die sich meist um eine bestmögliche Transparenz bemühen, sondern vielmehr bei einzelnen zum Teil noch anachronistischen Lösungsansätzen.

Einige Aspekte des Vergaberechts sind nicht nur für Außenstehende schwer verständlich: So werden durch rechtliche Vorgaben und Spruchpraxis der Vergabekammern die Fragen rund um die Dokumentation von Vergabeverfahren mit dem „Rasterelektronenmikroskop“ betrachtet; die Frage, wie die Berechnung des wirtschaftlichsten Angebotes erfolgen darf, wird hingegen mit „mathematisch plausibel“ nahezu offengelassen. Nicht anders verhält es sich mit dem Thema Transparenz bei Bekanntmachungen: So lässt sich die 48-Stunden-Regel1 für die Veröffentlichung EU-weiter Ausschreibungen bis auf die Frage herunterbrechen, welche Statusmeldung der EU denn nun für den Beginn der Berechnung maßgeblich sein soll – wobei die verschiedenen Status zum Teil nur wenige Minuten auseinander liegen. Die hingegen nur scheinbar einfache Frage, welcher Auftraggeber welche Ausschreibung im Unterschwellenbereich wo veröffentlicht hat, endet nicht selten bei kostenpflichtigen Bekanntmachungsdiensten.

Besonders problematisch wird dies dann, wenn Auftragsbekanntmachungen nur bei einem (dazu noch kostenpflichtigen) Dienst veröffentlicht werden. Gerade Unternehmen, die sich nicht regelmäßig auf öffentliche Aufträge bewerben, ist es kaum vermittelbar, warum die Bekanntmachung über eine geplante Lieferleistung von 230.000 € kostenfrei (EU-weit) recherchiert werden kann, die Bekanntmachung über einen vergleichbaren Auftrag im Unterschwellenbereich (also bei einem Auftragsvolumen von beispielsweise 200.000 €) hingegen nur in kostenpflichtigen Informationsangeboten verfügbar ist.

Geschäftsmodelle, bei denen private Dienstleister als Quasi-Monopolist den Ausgleich einer Informationsasymmetrie entgeltlich verwerten („ich weiß etwas, was Du nicht weißt und verkauf es Dir“) erscheinen bei öffentlichen Daten auch ordnungspolitisch fraglich. Im Bereich des Öffentlichen Auftragswesens, bei dem gerade ein fairer wie offener Wettbewerb im Fokus steht, und insbesondere bei Informationen, die bereits digital verfügbar sind, sind derartige Modelle kaum nachvollziehbar.

Um die bei Ausschreibungen gebotene Informationsfreiheit auch tatsächlich sicherzustellen, lohnt ein Blick auf andere Bereiche, in denen zum Teil seit Jahren Erkenntnisse im Kontext Open Data gesammelt werden und die sich perspektivisch auf den Bereich des Öffentlichen Auftragswesens übertragen lassen.

Was ist „Open Data“?

Als Open Data (zu Deutsch: offene Daten) werden Daten bezeichnet, die von jedermann ohne jegliche Einschränkungen genutzt, weiterverbreitet und weiterverwendet werden dürfen. Der Begriff Open Data wird synonym auch für die Idee verwendet, solche Daten in maschinenlesbarer und strukturierter Form zur Nachnutzung und Verbreitung zur Verfügung zu stellen. Die Nutzung dieser offenen Daten darf laut der Open-Definition nur eingeschränkt werden, um den Ursprung durch Quellennennung und die Offenheit der in ihnen enthaltenen Informationen sicherzustellen. Diese offenen Daten dürfen jedoch keine Daten beinhalten, die dem Datenschutz unterliegen. Open Data folgt der Maxime der Hackerethik: Öffentliche Daten nützen, private Daten schützen.

Im Fokus stehen insbesondere die „Open Government Data”, also Daten der öffentlichen Hand. Bei Open Data geht es also um die freie Bereitstellung meist mit Steuergeldern erhobener Daten.

Die wirtschaftliche Bedeutung, die diesen Daten zugeschrieben wird, ist enorm. So wurde der volkswirtschaftliche Wert offener Daten aus der öffentlichen Verwaltung für Deutschland 2016 von der Konrad-Adenauer-Stiftung auf jährlich über 43 Milliarden Euro geschätzt.2 Mag diese Schätzung auch äußerst optimistisch sein, so bleibt doch, dass öffentliche Daten erhebliche Mehrwerte bieten. Eine der Grundannahmen im Bereich Open Data ist, dass zum Zeitpunkt der Bereitstellung der Daten noch gar nicht absehbar ist, welche Mehrwerte „der Markt“ mit diesen Daten erzeugen kann. Vielmehr soll die freie Bereitstellung der Daten dazu führen, dass neue Ideen zu deren Nutzung – etwa in Form innovativer Mehrwertdienste – entstehen, unter anderem dadurch, dass verschiedene Datensätze miteinander kombiniert werden.

Welches Interesse den Ausschreibungen im Gesamtangebot der Verwaltung zukommt, macht das zentrale Serviceportal des Bundes (https://service.bund.de) deutlich. Vor über 15 Jahren unter bund.de gestartet, sollte das Internet-Angebot zum zentralen E-Governmentportal für alle Bereiche der öffentlichen Hand ausgebaut werden. Schaut man heute auf die Startseite, welche Angebote unter allen Diensten und Informationen in den Mittelpunkt gerückt werden, sind dies Ausschreibungen und Stellenangebote.

Konsequenterweise bietet daher der durch die GovTech-Gruppe, zu der auch cosinex gehört, entwickelte Stellenmarkt.NRW seine Daten, d.h. Stellenausschreibungen, inzwischen nicht nur unter dem Serviceportal des Bundes, sondern auch als Open Data an (vgl. Presseerklärung).

Unterscheidung zwischen Bekanntmachung, Vergabeunterlagen und (nicht zu veröffentlichenden) Informationen zu vergebenen Aufträgen

Für den Bereich des öffentlichen Auftragswesens ist es mit Blick auf das Thema Open Data allerdings erforderlich, zwischen den verschiedenen Informationen zu differenzieren. Konkret sind dies

  1. Bekanntmachungen,
  2. Vergabeunterlagen und
  3. die (häufig unberechtigten und zum Teil recht aggressiv geführten) Auskunftsbegehren einzelner Informationsdienstleister zu Informationen rund um vergebene Aufträge, die vergaberechtlich nicht zu veröffentlichen sind.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat (mit Urteil vom 14.04.2016, 7 C 12.14; vgl. auch den Beitrag in unserem Blog) den Anspruch auf Bereitstellung von Bekanntmachungsinformationen (Fallgruppe 1) bestätigt. Die Vergabeunterlagen (Fallgruppe 2) müssen auch im Unterschwellenbereich unentgeltlich, uneingeschränkt, vollständig und direkt (§ 29 UVgO, § 11 Abs. 3 VOB/A) unter einer angegebenen elektronischen Adresse zur Verfügung stehen. Ob und inwieweit eine weitergehende Verwertung allerdings zulässig ist, wird angesichts möglicher Schutzrechte Dritter insbesondere an Plänen und Leistungsverzeichnissen differenziert zu beurteilen sein. Jedenfalls lassen sich die diesbezüglichen Grundüberlegungen nicht auf Nachfragen zu vergebenen Aufträgen und solche Informationen übertragen, die nicht aus vergaberechtlichen Gründen veröffentlicht werden müssen (Fallgruppe 3).

Für die folgenden Überlegungen soll es bei der Frage der Verfügbarmachung im Kontext von Open Data daher zunächst nur um die reinen Bekanntmachunginformationen gehen.

Serviceportal des Bundes (ehemals bund.de) als zentrale Bekanntmachungsplattform?

„Gefahr erkannt, Gefahr gebannt!?…“ hofften Viele, als in der VOL/A 2009 für nationale Bekanntmachungen vorgegeben wurde, dass Auftragsbekanntmachungen über die Suchfunktion von bund.de „ermittelbar sein müssen“. Auch die UVgO hat diese Regelung wortgleich in § 28 Abs. 1 Satz 3 übernommen. Die VOB/A verzichtet – in der alten wie der neuen Fassung – leider auf eine vergleichbare Vorgabe.

Aktuell bedeutet dies aber für den Liefer- und Dienstleistungsbereich leider nicht, dass Bekanntmachungen in jedem Fall für interessierte Unternehmen transparent und kostenfrei zur Verfügung stehen. So fällt der Praxistest einer Recherche von Bekanntmachungen je nach Bundesland bzw. der beim jeweiligen Auftraggeber im Einsatz befindlichen E-Vergabeplattform noch ernüchternd aus: Zwar werden – wie in der Vergangenheit auch – meist einige „Metadaten“ wie etwa der Sitz des Auftraggebers und die Kurzbezeichnung auf bund.de veröffentlicht und sind damit auch grundsätzlich „auffindbar“. Wer allerdings die vollständige Bekanntmachung sehen oder sich die Vergabeunterlagen herunterladen möchte, landet nach dem ersten Klick häufig noch auf kostenpflichtigen Angeboten, die für die Einsichtnahme von bzw. Recherche nach Bekanntmachungen Geld verlangen.

Dass sich das Serviceportal des Bundes zur zentralen Bekanntmachungsplattform wie etwa TED im Bereich der Oberschwellenvergaben etabliert, ist nicht in Sicht. Allerdings darf man hoffen, dass die VOB/A sowie die weitere Einführung der UVgO zu einem freien Zugriff auf Bekanntmachungen beitragen. Zwar enthält auch die UVgO, wie oben erwähnt, keine umfassende Veröffentlichungspflicht im Serviceportal des Bundes, allerdings sieht § 7 UVgO (wortgleich zur entsprechenden Regelung des § 9 VgV) vor, dass für den Zugang zur Auftragsbekanntmachung und zu den Vergabeunterlagen keine Registrierung verlangt werden darf. Das Gleiche dürfte für Nachsendungen zu Vergabeunterlagen und Antworten auf Bieterfragen zu den Vergabeunterlagen gelten, die diese ergänzen bzw. allen Bewerbern zur Verfügung gestellt werden müssen. Eine entsprechende Regelung findet sich auch für Bauausschreibungen in § 11 Abs. 6 der VOB/A. Damit ist ein erster Grundstein gelegt.

Open Data in der E-Vergabe

Um zu erreichen, dass sich beispielsweise mehr Unternehmen für öffentliche Aufträge interessieren und um ihnen bessere Transaktionsmöglichkeiten und Mehrwertdienste bieten zu können, sollte die Information darüber, welcher Auftraggeber welche Leistung vergibt, möglichst auch in elektronisch verarbeitbarer Form als Open Data im Ober- wie Unterschwellenbereich vorliegen.

Dies würde – dem Grundgedanken von Open Data folgend – dazu führen, dass sich mehr Lösungen und sicher auch neue Ideen zur Darstellung solcher Informationen und Verknüpfungen mit anderen Daten entwickeln würden.

Open Data für mehr und bessere Angebote

Ein zu wenig beachteter Aspekt, den wir im Rahmen von Umfragen unter Bewerbern von E-Vergabeplattformen auf Basis der cosinex-Lösungen nachweisen konnten, ist der, dass die Möglichkeit der kostenfreien Suche und Recherche nach öffentlichen Aufträgen auch solche Unternehmen anspricht, die sich zuvor noch nie auf öffentliche Aufträge beworben haben. In Zeiten in denen die allgemeine konjunkturelle Lage, aber auch Vorgaben aus „Tariftreue & Co.“, nur bedingt geeignet sind, um Unternehmen zu motivieren, sich auf öffentliche Aufträge zu bewerben, stellt dies sicherlich eine gute Möglichkeit für den Abbau der Hürden dar, um mehr und ggf. wirtschaftlichere Angebote zu erhalten. Denn je mehr potentielle Bieter sich auf die entsprechende Ausschreibung bewerben, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit für den öffentlichen Auftraggeber, das wirtschaftlichste Angebot zu erhalten.

Kurz gesagt: Die Bereitstellung (aller) Bekanntmachungsinformationen als strukturierte offene Daten würde dazu führen:

  • dass mehr und neue Informationsangebote für Bieter entstehen,
  • dass neue, d.h. bislang nicht erreichte Bieterkreise angesprochen werden und so
  • die Chance auf mehr und ggf. bessere Angebote steigt.

Engagement der cosinex

Nachdem wir mit unserem Projekt im Bereich des CPV-Codes bereits den ein oder anderen Beitrag leisten und unser Know-how auch in die Diskussion zur Überarbeitung des CPV-Codes bei der EU-Kommission einbringen konnten, wollen wir uns dem Thema Offene Daten im Hinblick auf die möglichst zentrale Bereitstellung strukturierter und automatisiert verarbeitbarer Bekanntmachungsinformationen im Interesse der öffentlichen Auftraggeber zuwenden.

Mit dem sog. Tender-Information-Service (TIS-Schnittstelle) bieten wir den Nutzern einer E-Vergabeplattform auf Basis unserer Lösung bereits seit Jahren einen ersten Ansatz, um Meta-Daten der Bekanntmachungen nicht nur in der eigenen Homepage, sondern auch in den Open Data-Portalen der Länder oder des Bundes zur Verfügung zu stellen. Weitere Möglichkeiten werden folgen.

Tipps für Vergabestellen

Ob die Bekanntmachungen als Open Data zur Verfügung gestellt werden sollen, liegt noch im Ermessen des jeweiligen Auftraggebers. Soweit hieran – für mehr Transparenz und bessere Angebote – allerdings Interesse besteht, lässt sich dies recht einfach umsetzen: Ein Auswahlkriterium bei der Auswahl einer E-Vergabeplattform kann sein, dass die Bekanntmachungen vollständig (!) als strukturierte Daten im Open Data-Portal des Auftraggebers oder den zentralen Portalen von Bund und Ländern zur Verfügung gestellt werden.

Fussnoten

  1. Nach § 40 VgV dürfen Bekanntmachungen auf nationaler Ebene und damit auch in der vom Auftraggeber genutzten E-Vergabeplattform erst dann dort bzw. national veröffentlicht werden, wenn die Veröffentlichung durch das Amt für Veröffentlichungen der EU erfolgt ist oder 48 Stunden nach Bestätigung des Erhalts der übermittelten Informationen, die der öffentliche Auftraggeber vom Amt für Veröffentlichungen der EU erhält. Soweit diese Übermittlung über eine Schnittstelle erfolgt, werden auch die verschiedenen Status der Veröffentlichung übermittelt.
  2. Marcus M. Dapp, Dian Balta, Walter Palmetshofer, Helmut Krcmar, Pencho Kuzev: Open Data the benefits. Das volkswirtschaftliche Potential für Deutschland. Hrsg.: Konrad-Adenauer-Stiftung. Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Berlin 2016, ISBN 978-3-95721-202-3.
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