Empirische Studie zur Verwendung des CPV-Codes – Teil 2

Seit einiger Zeit befassen wir uns im Rahmen eines Forschungsprojektes sowohl mit theoretischen als auch praktischen Ansätzen für einen einfacheren wie effizienteren Einsatz des CPV-Codes. Abstrakt geht es um die Frage, was am CPV-Code besser gemacht werden könnte, konkret aber insbesondere auch darum, wie im ersten Schritt Vergabestellen unterstützt werden können, mit dem gegebenen Standard möglichst wirksam umzugehen.

Ausgewählte Erkenntnisse aus diesem Forschungsprojekt wurden verschiedentlich im Rahmen dieses Blogs veröffentlicht. So wurden u.a. die Ergebnisse einer Umfrage zum CPV-Code, die unter den öffentlichen Auftraggebern in Deutschland durchgeführt wurden, vorgestellt und analysiert. Aber auch die ersten Ergebnisse der empirischen Untersuchung zum tatsächlichen Nutzungsverhalten bei der Auswahl geeigneter CPV-Codes (vgl. hierzu auch „Empirische Studie zur Verwendung des CPV-Codes“), wurden unseren Lesern präsentiert. Mit diesem Beitrag möchten wir weitere Ergebnisse der u.a. statistischen Auswertungen vorstellen, die auf einer Analyse von über zwei Millionen EU-weiten Auftragsbekanntmachungen aus den Jahren 2011 bis 2015 basieren.

Hintergrund für die im Folgenden vorgestellte Auswertung¹ war die Annahme, dass die Benutzung nur eines oder weniger CPV-Codes für die Auftragsbekanntmachungen, die von ihrem Umfang her mehr CPV-Codes erfordern (wie z.B. nicht nur „Bauarbeiten für Schwimmbäder“ (45212212), sondern ggf. auch „Einrichtungen für Schwimmbecken“ (43324100), „Maschinen und Geräte zum Filtrieren oder Reinigen von Wasser“ (42912300) u.a.²) zu unnötigen Komplikationen bei den potentiellen Bietern führen kann. Dieser Aspekt wurde im Rahmen der Studie verifiziert, indem die Menge der pro Ausschreibung benutzten CPV-Codes im Ländervergleich ermittelt wurde, also die Menge der CPV-Codes, die im Durchschnitt pro EU-weite Auftragsbekanntmachung in unterschiedlichen Mitgliedstaaten benutzt wurde. Dieser Wert gibt angesichts erfahrungsgemäß umfassender Leistungskombinationen bei EU-weiten Ausschreibungen tendenziell einen Hinweis darauf, wie umfassend bzw. detailliert ein komplexer Auftragsgegenstand durch den öffentlichen Auftraggeber codiert wurde.

Im Rahmen der oben erwähnten Umfrage wurde daher auch abgefragt, mit wie vielen CPV-Codes im Durchschnitt eine Ausschreibung codiert wird. Die folgend auch im Detail vorgestellten statistischen Ergebnissen decken sich weitgehend mit den Umfrageergebnissen: So gaben öffentliche Aufraggeber in Deutschland an, im Durchschnitt ein bis zwei CPV-Codes pro Ausschreibung zu vergeben.

Zudem haben wir uns beispielhaft Kombinationen von CPV-Codes angeschaut, mit der Fragestellung dahinter, welche CPV-Codes oft miteinander verwendet wurden und warum; ob diese CPV-Code-Kombinationen sinnvoll sind und ob manche CPV-Codes in einem semantischen Zusammenhang zueinanderstehen und dadurch komplementär sind, d.h. immer wieder miteinander verwendet werden und somit gegenseitig ergänzend sein könnten.

Datenabgrenzung und -erfassung

Auf eine vergleichende oder ergänzende Auswertung nationaler Bekanntmachungen, d.h. von Ausschreibungen unterhalb der EU-Schwellenwerte wurde bewusst verzichtet, da nur EU-weite Ausschreibungen aufgrund ihrer zentralen Erfassung in der sog. TED-Datenbank auch eine länder- sowie sprachübergreifende Analyse ermöglichen. Der Fokus der Auswertung lag hier auf der Verwendung des CPV-Codes für die Vergabe öffentlicher Aufträge. Aus diesem Grund wurden aus den in den untersuchten fünf Jahren gültigen 19 Bekanntmachungs-„typen“ zunächst die eigentlichen Auftragsbekanntmachungen (also die Bekanntmachung entsprechend Standardformular Nr. 2 des Amts für Veröffentlichungen der EU) ausgewertet. Insgesamt wurden 2.041.756 Auftragsbekanntmachungen untersucht. Um eine vergleichende Analyse durchführen zu können, wurden bei den Auswertungen drei weitere Länder miteinbezogen, deren Bruttoinlandsprodukt je Einwohner dem in Deutschland nahekommt, sowie Österreich, das zum deutschen Sprachraum gehört und damit bezogen auf die native Verwendung der Terminologie (aufgrund identischer Begrifflichkeiten und ggf. auch Synonyme), bei dem Verständnis der CPV-Begriffe eine interessante Vergleichslage aufweist.

Durchschnittliche Anzahl der verwendeten CPV-Codes je Bekanntmachung

Je Bekanntmachung wurden im Mittel die folgende Anzahl von CPV-Codes (nach Ländern und über alle Länder) vergeben:

Tabelle 1: Durchschnittliche Anzahl der benutzten CPV-Codes pro Ausschreibung (alle 5 Jahre)

Bei der durchschnittlichen Anzahl der CPV-Codes, die pro Bekanntmachung vergeben wurden, scheint das Vereinigte Königreich mit 4,01 auf den ersten Blick auffällig bzw. von anderen Werten stark abweichend. Allerdings können rein theoretisch schon 150 Ausschreibungen mit mehr als 50 oder 100 CPV-Codes den Durchschnittswert der insgesamt 49.231 Ausschreibungen aus dem Vereinigten Königreich der Jahre 2011 bis 2015 stark verfälschen. Dies war Anlass genug, die statistische Zusammensetzung dieses Wertes zu verifizieren: Hierfür wurde der Median ermittelt.

Der Wert, der genau in der Mitte einer Datenverteilung liegt, nennt sich Median oder Zentralwert. Die eine Hälfte aller Individualdaten ist immer kleiner, die andere größer als der Median. Bei einer geraden Anzahl von Individualdaten ist der Median die Hälfte der Summe der beiden in der Mitte liegenden Werte.
Beispiele:
1,2,3,5,6,7,12: Der Median ist 5.
1,1,1,1,12: Der Median ist 1.
1,2,3,4,5,9: Der Median ist 3,5 (3 und 4 liegen um die Mitte – die Hälfte der Summe 7 ist 3,5).³

Der Median der Auswertungen lag im Vereinigten Königreich bei zwei, was in etwa bedeutet, dass für ca. 50% der Bekanntmachungen weniger als zwei CPV-Codes und für ca. 50 % der Bekanntmachungen mehr als zwei CPV-Codes verwendet wurden. Bei Deutschland, Frankreich, Österreich sowie allen Ländern zusammen lag der Median konstant bei einem Wert von 1, d.h. dass im Mittel für über 50 % aller Bekanntmachungen nur ein CPV-Code vergeben wurde. Der Median mit dem Wert „2“ im Vereinigten Königreich steht an dieser Stelle also in richtiger Relation zu der durchschnittlichen Anzahl der CPV-Codes pro Ausschreibung (= 4,1). Das bestätigt den Umstand, dass öffentliche Auftraggeber im Vereinigten Königreich im Schnitt mehr CPV-Codes pro Auftragsbekanntmachung benutzen als in Vergleichsländern.

Um jedoch eindeutig verifizieren zu können, wie dieser Wert zustande kommt, wurde die prozentuale Verteilung der CPV-Code Benutzung unter die Lupe genommen. Beim ersten Blick auf die Daten wird klar, dass es z.T. wohl doch einige komplexere Ausschreibungen gab, die mit mehr als 100 CPV-Codes versehen waren. Allerdings sah die Verteilung wie folgt aus: 40,09% aller Ausschreibungen aus dem Vereinigtem Königreich waren trotzdem mit nur einem CPV-Code codiert. 17,174% – mit zwei CPV-Code, 11,640% – mit drei Codes und 8,09 % – mit vier CPV-Codes. Das bedeutet, dass 23% aller Ausschreibungen mehr als vier CPV-Codes hatten, was den oben genannten CPV Durchschnittswert plausibilisiert.

Die folgende Tabelle stellt die prozentuale Verteilung der Anzahl der CPV-Codes pro Bekanntmachung im u.a. Ländervergleich dar:

Tabelle 2: Prozentuale Verteilung der CPV-Code Anzahl pro Ausschreibung

Erkennbar wird, dass länderunabhängig die Verteilung relativ konstant ist: Die meisten EU-weiten Bekanntmachungen werden nur mit einem CPV-Code versehen. Die einzige Ausnahme stellen die Bekanntmachungen aus dem Vereinigten Königreich dar. Hier vergeben öffentliche Auftraggeber weit überproportional zwei und mehr CPV-Codes je Bekanntmachung. Im Hinblick auf Deutschland bestätigen die Auswertungen erneut die Ergebnisse der Online Umfrage. Allerdings entspricht die Beschreibung einer Auftragsbekanntmachung mit nur einem CPV-Code, was häufig in Deutschland, Frankreich und Österreich der Fall ist, tendenziell nicht der bestmöglichen Verwendung des CPV-Codes. Je mehr CPV-Codes für die Kodierung einer Ausschreibung verwendet werden, desto „ausführlicher“ ist der Auftragsgegenstand „beschrieben“ und desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass die Bekanntmachung von potentiellen qualifizierten Bietern gefunden wird. Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Bekanntmachung selbst mehrere Fachlose enthält.

Aber welche CPV-Codes werden und sollten miteinander benutzt werden und wie hoch ist die Wahrscheinlichkeit, dass diese unter einander komplementär sind? Auch dieser Frage sind wir im Rahmen der empirischen Untersuchung nachgegangen.

Kompatibilität der CPV-Beschreibungen oder Permutation mit Wiederholung (Kombinatorik)

Um feststellen zu können, ob einige CPV-Beschreibungen komplementär sind bzw. sich gegenseitig ergänzen, respektive um herauszufinden, welche der Codes in einem sinnvollen Zusammenhang zueinander stehen, wurde die Konstellation der möglichen Kombinationen benötigt. Eine methodische Grundlage dazu stellt der Bereich der Kombinatorik dar:

[…] Permutation, Variation und Kombination liefern die Basis für die wahrscheinlichkeitstheoretische Modellierung. […].⁴

Übertragen auf den CPV-Code bedeutet dies: Durch die nachweisbaren immanenten Gesetzmäßigkeiten in dem Codierungsverhalten muss es per Definition Codes geben, die mit hoher Wahrscheinlichkeit sehr oft miteinander verwendet werden. Im ersten Schritt wurden also die Permutationen mit einer Anzahl von zwei CPV-Codes ausgewertet. In der darauffolgenden Tabelle werden die 100 häufigsten 2-er Kombinationen der CPV-Codes (alle EU-weite Ausschreibungen aus Deutschland aus den Jahren 2011 bis 2015⁵) in absteigender Reihenfolge dargestellt. Direkt hinter den Kombinationen wurden die Zahlen 0 bis 2 vergeben, um eine entsprechende Bewertung bzw. Relevanz für die Praxis einer solchen Kombination zu kennzeichnen. Hier die Erläuterungen zu den vergebenen Punkten:

(0) bedeutet, dass es nicht zwingenderweise sinnvoll ist, die in der Kombination enthaltenen CPV-Begriffe miteinander zu benutzen. Meistens sind das Fälle, bei denen es sich um Kombination von allgemeinerem CPV-Code (z.B. „Wohnungs-, Gebäude- und Fensterreinigung“ (90911000)) und einem untergeordneten Code (wie z.B. „Fensterreinigung“ (90911300)) handelt. Es ist immer ratsam, detailliertere CPV-Codes bei einer Auftragsbekanntmachung zu verwenden, denn je präziser die CPV-Kategorie im Hinblick auf die ausgeschriebene Leistung ausgewählt wurde, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, von mehreren qualifizierten Unternehmen gefunden zu werden.

(1) bedeutet hohe Praxisrelevanz. Kombination, die mit (1) gekennzeichnet sind, scheinen komplementär. Es ist ggf. je nach der Ausschreibung sinnvoll, diese miteinander zu benutzen. Hier soll allerdings geprüft werden, ob diese Kompatibilität in beide Richtungen erfolgen sollen: So macht es häufig Sinn, bei umfassenden Verträgen zur Gebäudereinigung („Gebäudereinigung“ (90911200)) vorsorglich auch den Begriff „Fensterreinigung“ (90911300) zu verwenden, allerdings nicht zwingend umgekehrt.

(2) bedeutet, dass eine gewisse Ambivalenz vorhanden ist. Hier muss die Zweckmäßigkeit der Kompatibilität im Einzelfall überprüft werden, da sehr individuell und dadurch eher weniger sinnvoll. So z. B. wenn man „Rohbauarbeiten“ (45223220) ausschreibt, ist es sinnvoll den CPV-Code „Stahlbetonarbeiten“ (45262310) auch zu benutzen, aber nicht umgekehrt. Auch solche Kombinationen wie „Gebäudereinigung“ (90911200) und „Reinigung von Schulen“ (90919300) sind mit (2) versehen worden, da hier kein unmittelbarer gegenseitiger semantischer, sondern eher bedarfsabhängiger Zusammenhang besteht.

Tabelle 3: CPV-Code Kombinationen (2-er Kombinationen) 2011-2015 / Deutschland

Bereits auf den ersten Blick lässt sich erkennen, dass der Fokus der Auftragsbekanntmachungen thematisch auf etwa drei bis vier Hauptthemengebieten liegt, die anhand von verschiedenen CPV-Begriffen unterschiedlich beschrieben werden. So handelt es sich z.B. bei den folgenden CPV-Codes um die Müll-/Abfallentsorgung:

• Einsammeln von Hausmüll (90511200),
• Einsammeln von kommunalem Müll (90511100)
• Recycling von Siedlungsabfällen (90514000)
• Transport von Haushaltsabfällen (90512000)
• Abholung von Siedlungsabfällen (90511000)
• Dienstleistungen im Zusammenhang mit Siedlungs- und anderen Abfällen (90500000)
• Behandlung und Beseitigung ungefährlicher Siedlungs- und anderer Abfälle (90513000)
• Beseitigung und Behandlung von Siedlungsabfällen (90510000)
• Müllsammlung (90511300) und weitere.

Folgende Schlussfolgerungen ergeben sich daraus:

1. Heterogener Umgang mit dem CPV-Code hat heterogene Codierung in Form von immer wieder präferierten Begriffen aus dem aktiven Wortschatz und ggf. Nichtbeachten von anderen geeigneten sowie relevanten CPV-Codes zur Folge.
2. Der hohe Detaillierungsgrad des CPV-Codes ist gegebenenfalls für die öffentlichen Auftraggeber zusätzlich verwirrend. Manchmal stellt sich die Frage, warum bestimmte CPV-Codes in der Nomenklatur vorhanden sind, wie z.B. „Reinigung von Schulen“ und „Büroreinigung“ unter der Kategorie „Reinigung von Büroausstattung“ (90919100), und andere dagegen nicht, wie z.B. z.B. Reinigung von Kindergärten oder Krankenhäusern.

Die komplementären Codes bzw. begrifflichen (paradigmatische lexikalische) Relationen von dem zuerst benutzten Code (also zwischen dem Haupt-CPV-Code und dem zweiten CPV-Code) ergeben sich in den meisten Fällen nach folgenden zwei Schemas:

1. Von tief einsortieren Codes (Klassen, Kategorien) zu den allgemeineren (Abteilungen, Gruppen). So erscheint bei der Angabe des Codes für „Anstricharbeiten“ (45442100) die zusätzliche Angabe des komplementären Codes „Putzarbeiten“ (45410000) sinnvoll (Zeile 95). Besonders kennzeichnend an dieser Stelle ist aber, dass der untergeordnete Code zwar in dieselbe Abteilung und Gruppe gehört, jedoch nicht in die gleiche Klasse. Gerade dieser Fakt stellt einen besonderen Mehrwert dar und gewährleistet den komplementären Charakter.
2. Von allgemeineren (Abteilungen, Gruppen) zu den tiefer einsortierten (Klassen, Kategorien, Unterkategorien): z.B. „Dienstleistungen im Zusammenhang mit Siedlungs- und anderen Abfällen“ (90500000) und „Recycling von Siedlungsabfällen“ (90514000). Solche Codes wurden zwar basierend auf den Auswertungen öfters in Kombination miteinander verwendet, sind jedoch nicht gegenseitig komplementär, sondern präzisieren nur den Auftragsgegenstand.

Bemerkenswert sind in solchen Fällen folgende Kombinationen: Elektrizität (09310000) und Stromversorgung (65310000), die mit einer statistischen Permutation (Häufigkeit) von 489 nahezu hundertprozentig komplementär zu sein scheinen, jedoch in thematisch unterschiedlichen Abteilungen von vorne herein eingesiedet sind: unter „Mineralölerzeugnisse, Brennstoff, Elektrizität und andere Energiequellen“ (9000000) und „Versorgungsunternehmen“ (65000000).

Fazit

Bereits aus den vorgenannten Auszügen der empirischen Untersuchung des CPV-Codes lassen sich z.T. auch praktische Handlungsempfehlungen für öffentliche Auftraggeber ableiten:

Um die Abdeckung der Bekanntmachungen, die durch potentielle Bieter gefunden werden, zu erhöhen, gilt die Faustregel „lieber zu viele als zu wenige CPV-Codes verwenden“. Dadurch wird die Wahrscheinlichkeit erhöht, mehr qualifizierte Angebote zu erhalten. Diese Regel gilt insbesondere dann, wenn mehrere Fachlose oder kombinierte Leistungen ausgeschrieben werden sollen.

Zwar wird den Vergabestellen empfohlen, den Auftragsgegenstand nach Möglichkeit präzise genug zu beschreiben, nichtsdestotrotz machen semantische Kombinationen der CPV-Codes oft Sinn. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich eine Recherche nach ergänzenden CPV-Codes. Oft ist es hilfreich, zu überlegen, welche Synonyme es für den konkreten CPV-Begriff gibt und zu schauen, ob diese in einer „abgewandelten“ Form im CPV-Code vorhanden sind. So existieren in dem deutschsprachigen CPV-Code Begriffe, die. semantische verwandt sind und parallel verwendet werden: z.B. Obduktion und Autopsie (vgl. „Autopsiesägen“ (33916100) und der direkt übergeordnete CPV-Code „Obduktionssägeklingen oder Zubehör“ (33916000)). Diese Begriffe sind synonym, werden innerhalb der Nomenklatur jedoch aber parallel (mal so, mal so) und somit nicht konsequent verwendet. Sucht der öffentliche Auftraggeber also nach nur dem Wort „Autopsie“ für sine Bekanntmachung, findet man andere verwandte CPV-Codes nicht. Und wenn der Bieter gleichzeitig nach den potentiellen Aufträgen unter dem CPV-Code bzw. unter dem Begriff „Obduktion“ sucht, findet er ggf. die Auftragsbekanntmachung mit dem CPV-Begriff „Autopsie“ nicht und die Vergabestelle bekommt weniger Angebote, was sich auf der Wirtschaftlichkeit der Ausschreibung widerspeigelt. Die Auswirkungen einer geringeren Anzahl von Geboten sind also geringere wirtschaftliche Vorteile. Angesichts der bestehenden wissenschaftlichen Arbeiten zu den Auswirkungen einer geringeren Anzahl von Angeboten bzw. Faktoren, die den Endpreis des öffentlichen Auftragswesens beeinflussen, kann davon ausgegangen werden, dass „mit der steigenden Zahl der Kandidaten der Preis gegenüber dem geschätzten Preis sinkt“ und „durch jeden zusätzlichen Bewerber bzw. Angebot der Endpreis der öffentlichen Auftragsvergabe um durchschnittlich 3,9% sinkt“.⁶
Auch aus diesem Grund wurde die CPV-Code Suchmaschine der cosinex um die entsprechenden Synonyme erweitert. Diese ermöglichen es, die CPV-Codes auch über Synonyme zu recherchieren. So werden den Nutzern bei der Suche nach gängigen Leistungen wie z.B. „Notebook“ oder „Trockenbau“ erstmals Vorschläge für CPV-Codes angeboten, die für eine mögliche Klassifizierung einer Ausschreibung verwendet werden können, in den vorgenannten Beispielen eben „Tragbare Computer“ (30213100-6) oder „Gipskartonarbeiten“ (45324000-4).

Bei der Verwendung der komplementären Codes sollte darauf geachtet werden, dass diese nicht unbedingt einer „Gattung“ im hierarchischen Sinne angehören. Die Verwendung des CPV-Codes aus derselben Kategorie ist eher redundant. Diese Vorgehensweise ist natürlich nicht schädlich, jedoch sollte man sich lieber immer auf den detaillierteren CPV-Code fokussieren (d.h. z.B. dass der CPV-Code „Recycling von Siedlungsabfällen“ (90514000) genauere Treffer für die potentiellen Bieter liefern wird als „Dienstleistungen im Zusammenhang mit Siedlungs- und anderen Abfällen“ (90500000)).

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1. Die folgenden Auswertungen sind Bestandteil der Inaugural-Dissertation „Klassifikationsstandards im EU-Binnenmarkt aus Sicht der angewandten Sprachwissenschaft am Beispiel des CPV-Codes“
2. Vgl. http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:517010-2017:TEXT:EN:HTML&src=0
3. Statista – Das Statistik-Portal. Download unter https://de.statista.com/statistik/lexikon/definition/85/median/ am 06.11.2016
4. Altmann G. (1995): Statistik für Linguisten. 2., verb. Aufl. WVT Wissenschaftlicher Verlag Trier, Trier (Quantiative liguistics; Vol. 55). S. 29
5. Zwecks besserer Repräsentativität der Ergebnisse wurde bei der Auswertung größerer Zeitraum gewählt.
6. Procedia Economics and Finance. Volume 25, 2015: Matus Gregaa/Juraj Nemecb: “Factors Influencing Final Price of Public Procurement: Evidence from Slovakia”. p. 546. Download at http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2212567115007686