Organisation der Auftragsvergabe – Teil 3

Darstellung Organisation über Zahnräder

Zentral oder Dezentral? Ist diese Frage überhaupt relevant? Welche Aufgaben sollen zentralisiert werden und wie? Welche Widerstände in den gewachsenen Strukturen sind zu überwinden? Wie mit den sehr unterschiedlichen Bereichen von Bau- vs. Liefer- und Dienstleistungen umgehen und mit welchen Nachteilen sehen sich zentrale Vergabestellen konfrontiert? Der erste Teil der Beitragsreihe im cosinex-Blog hat sich mit den generellen Aufgaben einer zentralen Vergabestelle beschäftigt. Nachdem es im zweiten Teil abstrakt um die Frage der möglichen Aufgabenverteilung zwischen Fachbereichen und zentraler Vergabestelle ging, beleuchtet der dritte Teil u.a. die einzelnen Prozessschritte im Verfahren.

Zuständigkeit, Mitwirkung, Verantwortung und Steuerung

Die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle folgt grundsätzlich der in Vergabeverfahren notwendigen arbeitsteiligen Bearbeitung der Vorgänge und stellt insofern keinen neuen oder gar exotischen Eingriff in die Organisation dar. An einem Vergabeverfahren sind in den weitaus überwiegenden Fällen mehrere Personen in unterschiedlichen Organisationseinheiten beteiligt. Daher geht es um die Frage, wie diese möglichst reibungslos zusammenwirken und wie die Schnittstellen funktionieren. Insofern spielten die Elemente

  • Zuständigkeit,
  • Mitwirkung,
  • Verantwortung und
  • Verfahrensteuerung

eine wichtige Rolle und müssen entsprechend klar geregelt werden.

In den Vergabeverfahren kann es keine statische Zuständigkeit geben, vielmehr verändern sich die Zuständigkeiten und damit auch die Verantwortlichkeiten entsprechend der jeweiligen Phase des Vergabeprozesses. Genau deshalb muss es aber auch definierte Verfahrensabläufe geben, an die sich alle Beteiligten zu halten haben. Während für die Bedarfsanalyse der anfordernde Fachdienst zuständig ist, kann z.B. für die Erstellung der Leistungsbeschreibung (etwa eines Fahrzeuges) auf das Know-how eines anderen Fachbereiches zurückgegriffen werden, der für diesen Teil Zuständigkeit und Verantwortung übernimmt. Wenn alle fachlichen Vorbereitungen abgeschlossen sind, übernimmt die zentrale Vergabestelle den Vorgang in ihre Zuständigkeit und ist für den weiteren Fortgang verantwortlich.

Noch komplexer ist der arbeitsteilige Prozess bei der Bauplanung, wo es regelmäßig zum Zusammenwirken verschiedener Planer kommen muss, denn alle Detailplanungen müssen aufeinander abgestimmt sein und bedürfen einer regelmäßigen Koordination. Dies gilt auch für die Rückkopplung mit dem künftigen Nutzer des Bauwerkes (z.B. einer Schule).

Trotz dieser unterschiedlichen Zuständig- und Verantwortlichkeiten muss die Steuerung des gesamten Vergabevorganges bei dem Fachdienst verbleiben, der den Vergabevorgang angestoßen hat und dem während der gesamten Verfahrenszeit die Federführung obliegt. Insofern ist es wichtig, dass alle Informationen jederzeit vollständig zu Verfügung stehen, nur dann kann der Überblick über das Verfahren sichergestellt werden und der federführende Fachbereich seiner Steuerungsfunktion gerecht werden. Von diesem Grundsatz gibt es allerdings eine Ausnahme: Während der Veröffentlichung (bis zum Abschluss der Submission) hat aus Gründen der Korruptionsprävention nur die zentrale Vergabestelle Einblick in die angebotsrelevanten Verfahrensdaten und schaltet bei Bedarf ihrerseits die Fachbereiche (z.B. bei der Beantwortung von Bieterfragen) ein.

An dieser Stelle wird deutlich, wie wichtig, eigentlich unverzichtbar, die E-Vergabe (speziell: eine optimal organisierte und geführte elektronische Vergabeakte) für einen zügigen und geordneten Verfahrensablauf ist. Mit einer Papierakte, das hat sich in der Vergangenheit tausendfach herausgestellt, kann die Steuerung eines Vergabeverfahrens nicht funktionieren.

Dies wird noch klarer, wenn man die einzelnen Phasen des Vergabeverfahrens betrachtet und feststellt, dass es häufig, trotz klarer Zuständigkeit, aus fachlicher oder vergaberechtlicher Sicht der Mitwirkung anderer Akteure bedarf. Ein solcher Arbeitsschritt ist nur dann schnell und sicher möglich, wenn er auf aktuellen und jederzeit greifbaren Dokumenten beruht, die in der elektronischen Vergabeakte zur Verfügung stehen. Diese Mitwirkung kann durchaus umfangreich und vor allen Dingen konfliktträchtig sein und bedarf deshalb einer sofortigen, umfassenden Protokollierung der getroffenen Entscheidungen und der beteiligten Personen.

Die Zuständigkeiten und die Mitwirkung müssen für alle Vergabeprozesse klar und unmissverständlich formuliert sein. Dem wurde sich in der Vergangenheit häufig durch „nicht regeln“ entzogen, man beließ es bei der „geübten Praxis“ mit der Folge, dass es nicht selten entweder zu einem Zuständigkeitsgerangel oder zu einer Zuständigkeitsflucht kam und damit von klarer Verantwortung keine Rede sein konnte. Es kann und darf aber gerade in Vergabeverfahren keine „organisierte Unverantwortlichkeit“ geben!

Verantwortung trägt selbstverständlich jeder der Beteiligten für seinen Teil in vollem Umfang. Dies gilt auch dann, wenn im Rahmen der Mitwirkung durch andere Verfahrensbeteiligte Einfluss auf das zu erstellende Produkt genommen wurde: Wenn eine zentrale Vergabestelle Zweifel an einem vom Fachdienst vorgeschlagenen Eignungskriterium hat und aus vergaberechtlichen Gründen eine andere Festlegung durchsetzt, muss dafür auch die Verantwortung übernommen werden. Ebenso wenig kann sich die zentrale Vergabestelle der Verantwortung entziehen, wenn sie sich nach Diskussion der Auffassung des Fachbereiches anschließt und diese demnach vergaberechtlich billigt (die Bemerkung „Die wollten das doch so“, gilt nicht, sie ist allenfalls eine Äußerung zur Befindlichkeit).

Klar ist aber auch, dass die zentrale Vergabestelle mit der Veröffentlichung der Ausschreibung nach außen hin immer die Zuständigkeit und finale Verantwortung für die Abwicklung des Vergabeverfahrens tragen muss, und zwar völlig unabhängig von den Teilzuständigkeiten und Verantwortlichkeiten im Innenverhältnis. Auch fachlich erforderliche Veränderungen der Ausschreibung (soweit vergaberechtlich zulässig) oder Interpretationen (z.B. im Rahmen von Bieterfragen) werden nur von der zentralen Vergabestelle nach außen kommuniziert. Ein unmittelbarer Zugriff der Fachbereiche auf die im Vergabeportal zu veröffentlichenden Dokumente ist demnach unzulässig (auch wenn dies durch die Nutzung z.B. eines Vergabemanagementsystems möglich wäre) und muss organisatorisch und technisch unterbunden werden.

Einzelne Arbeitsschritte und ihre Zuordnung

Die Zuständigkeit der Fachbereiche

Alle Arbeitsschritte, die der Vorbereitung eines Vergabeverfahrens dienen (z.B. die Sicherstellung der Finanzierung, Herbeiführung von politischen Beschlüssen, usw.) sind ebenso Aufgabe des zuständigen Fachbereiches wie die fachliche Vorbereitung der beabsichtigten Beschaffung und des Vergabeverfahrens. Zentrales Thema ist die Bedarfsfeststellung nach Umfang, Zeitpunkt und Qualität, die in eine Leistungsbeschreibung mündet. Zu den einzelnen Arbeitsschritten:

  • Leistungsbeschreibung

Ein typisches Beispiel zur Frage der Mitwirkung ist die Erarbeitung der Leistungsbeschreibung, die selbstverständlich in der Verantwortung der zuständigen Fachbereiche liegen muss. Allerdings sind bereits dabei einige wichtige Regeln des Vergaberechts zu beachten. Allgemein bekannt (und dennoch in der Anwendung nicht immer klar) ist die Verpflichtung zur Produktneutralität der Leistungsbeschreibung. Es muss also sichergestellt sein, dass die vergaberechtlichen Vorgaben eingehalten werden und eventuell auch einem späteren Nachprüfungsverfahren Stand halten. Insofern sollte schon in dieser Phase des Verfahrens im Zweifelsfall der Sachverstand einer zentralen Vergabestelle hinzugezogen werden, um Verfahrensrisiken zu vermeiden, die zu einer erheblichen Verzögerung führen können. Je komplizierter die zu beschreibenden Sachverhalte inhaltlich sind, desto mehr empfiehlt sich eine frühzeitige Beteiligung der Vergabespezialisten. Dabei darf es nicht, wie leider oft versucht wird, um die Einflussnahme auf das zu beschaffende Produkt gehen, sondern ausschließlich darum, sich nicht in vergaberechtlichen Fallstricken zu verheddern.

  • Aufteilung in Teil- oder Fachlose

Dies sollte grundsätzlich eine fachliche Frage sein, allerdings kann sich hier ein Konflikt zwischen fachlichem Wunschdenken und vergaberechtlichen Anforderungen einstellen, insofern ist eine enge Abstimmung mit der Vergabestelle zu empfehlen.

  • Unterlagen externer Sachverständiger

Selbstverständlich muss die Prüfung dieser Dokumente bezogen auf die fachlichen Inhalte durch den Fachbereich erfolgen. Zu beachten ist hier, dass Externen kein Einblick in die vollständige elektronische Vergabeakte gestattet werden sollte. Wenn dies in einem gewissen Umfang als notwendig erachtet wird, muss der Zugriff ausschließlich auf die relevanten Dokumente beschränkt werden. Ähnlich wie bereits beschrieben sollte zur Einhaltung der vergaberechtlichen Vorgaben ggf. die zentrale Vergabestelle konsultiert werden.

  • Eignungs- und Zuschlagskriterien

Gerade die Frage, was gehört zu den Eignungskriterien, was zu den Zuschlagskriterien, kann zu heftigen Diskussionen führen, weil ab und an die Neigung besteht, Eignungs- und Zuschlagskriterien zu vermischen, was trotz der geänderten Rechtsprechung äußerst heikel sein kann. Hier empfiehlt sich zwar, eine Zuständigkeit der Fachabteilung festzulegen, aber der zentralen Vergabestelle nicht nur ein Beratungs-, sondern auch ein Vetorecht einzuräumen.

  • Bewertungsmatrix

Das zuvor Gesagte gilt auch für die Festlegung der Bewertungsmatrix, die zwar auf fachlichen Vorgaben beruhen, aber auch allen vergaberechtlichen Anforderungen gerecht werden muss. Daher ist eine intensive Einbindung der zentralen Vergabestelle wichtig.

  • Festlegen von Sicherheitsleistungen

Auch die Frage nach den Sicherheitsleistungen ist primär eine fachliche Frage, die aber entscheidende Auswirkungen auf den Wettbewerb haben kann. Unberechtigt hohe Forderungen können durchaus leistungsfähige Unternehmen abschrecken, was zu einer ungewollten Wettbewerbsbeschränkung führen kann.

Die Zuständigkeit der zentralen Vergabestelle

Wie bereits dargestellt, übernimmt die zentrale Vergabestelle die formale Abwicklung des Vergabeverfahrens einschl. der Festlegung der Eckpunkte des Verfahrens. Bei einigen Behörden ist es üblich, die zentrale Vergabestelle erst ab einer bestimmten Wertgrenze, z.B. 25.000 €, einzuschalten. Dies ergibt aus Gründen der Zeitersparnis bei reinen Papierverfahren Sinn, bei Nutzung der E-Vergabe sind solche Beschränkungen eher kontraproduktiv, denn sie schaffen organisatorische Nebenlinien, für die es keine Begründung mehr gibt (siehe auch Teil 2). Nach der flächendeckenden Einführung der UVgO (Unterschwellenvergabeordnung) ist die E-Vergabe ohnehin vorgeschrieben, wodurch ein Ausweichen auf Papierverfahren nicht mehr zulässig ist.

Zu den einzelnen Arbeitsschritten

  • Festlegung der Vergabeart (auch Abgrenzung VOL/VgV/UVgO – VOB)

Die Zuständigkeit für diese Entscheidung liegt, auf Vorschlag des Fachbereiches, bei der zentralen Vergabestelle. Im Konfliktfall muss die Entscheidung der Vergabestelle bindend sein.

  • Festlegung Bieterauswahl bei beschränkten Ausschreibungen

Aus Gründen der Korruptionsprävention sollte die endgültige Festlegung des Bieterkreises bei beschränkten Ausschreibungen (auch bei vorherigem Teilnahmewettbewerb) ausschließlich durch die zentrale Vergabestelle erfolgen. Der Fachabteilung sollte während des laufenden Verfahrens nicht bekannt sein, welche Unternehmen zur Abgabe von Angeboten aufgefordert wurden.

  • Allgemeine und besondere Vertragsbedingungen

Dies gehört eigentlich zu den generellen Aufgaben der zentralen Vergabestelle. Wenn allerdings aus fachlicher Sicht eine Anpassung erforderlich wird, muss diese von der zentralen Vergabestelle vorgenommen werden.

  • Zeitlicher Ablauf (Veröffentlichungsplanung, Submissionstermin, Zuschlags- und Bindefristen)
  • Veröffentlichungstexte, Endfassung der Vergabeunterlagen, Veröffentlichung

Es ist verständlich, dass die Fachbereiche zu diesen Punkten ihre speziellen Auffassungen haben, die im Idealfall deckungsgleich mit der Meinung der zentralen Vergabestelle sind. Vor der Veröffentlichung sollten alle Dokumente hinsichtlich der Vollständigkeit und Richtigkeit einer Prüfung unterzogen werden. Nur die zentrale Vergabestelle darf das Vergabeverfahren zur Veröffentlichung frei geben. Bei Anwendung der E-Vergabe hat auch nur die Vergabestelle einen direkten Zugriff auf das elektronische Vergabeportal. Änderungen und Ergänzungen der Vergabeunterlagen werden nur durch die zentrale Vergabestelle in das Verfahren eingebracht, sie ist auch für eine evtl. notwendige Aufhebung einer Ausschreibung zuständig und vergaberechtlich verantwortlich. Alle finalen Entscheidungen müssen – auch im Konfliktfall – von der zentralen Vergabestelle getroffen werden, denn sie verantwortet das gesamte Vergabeverfahren nach außen.

  • Bearbeitung der Bieterfragen, Bieterkommunikation

Die zentrale Vergabestelle hat die alleinige Zuständigkeit für die Kommunikation mit den Bietern. Dabei nimmt die E-Vergabe einen besonderen Stellenwert ein, mit ihren Möglichkeiten können ähnliche Sachverhalte geschlossen, umfänglich und schnell beantwortet werden. Selbstverständlich werden die Fachfragen mit dem zuständigen Fachbereich abgeklärt und die Antworten unter vergaberechtlichen Gesichtspunkten bearbeitet und veröffentlicht. Alle Beteiligten können sicher sein, dass die Informationen zielgerichtet den richtigen Adressaten zugestellt wurden sowie eine vollständige, automatische Dokumentation gewährleistet ist.

  • Submission

Dazu gehören alle bekannten Tätigkeiten wie z.B. Kennzeichnung der Angebote, Erstellung des Submissionsprotokolls, Angebotserfassung und Erstellung eines Preisspiegels, Sicherung der Einzelpreise, rechnerische Prüfung sowie die Dokumentation von vergaberechtlichen Auffälligkeiten, Prüfung auf Einhaltung der Eignungskriterien und Vollständigkeit der Angebote bzgl. geforderter Unterlagen, Erklärungen sowie der Formvorschriften, evtl. Rückfragen beim Bieter, Ausschluss von Bietern aus formellen Gründen, Dokumentation der Ergebnisse, usw.

Wenn in einem Vergabeverfahren ausschließlich elektronische Angebote zum Zuge kommen, stehen für Tätigkeiten wie Kennzeichnung der Angebote, Erstellung des Submissionsprotokolls, Angebotserfassung und Erstellung eines Preisspiegels, Sicherung der Einzelpreise, rechnerische Prüfung etc. Softwarelösungen zur Verfügung, die eine teilautomatisierte Bearbeitung und Dokumentation gewährleisten.

Ob auch eine fachtechnische und wirtschaftliche Prüfung der Angebote von der zentralen Vergabestelle geleistet werden kann und soll, hängt von der personellen Ausstattung ab. In aller Regel sollte die Aufgabe von den Fachbereichen übernommen werden.

  • Zuschlagserteilung, Absagen, Auftragsschreiben, Bekanntmachung der Aufträge

Die Entscheidung über den Zuschlag kann formal der zentralen Vergabestelle übertragen werden, allerdings müssen Regelungen getroffen werden, wie im Konfliktfall die abweichende Meinung des Fachbereiches eingebracht wird und wer letztlich die finale Entscheidung trifft. Das gilt umgekehrt auch dann, wenn die Zuschlagsentscheidung dem Fachbereich übertragen ist.

Da die zentrale Vergabestelle über sämtliche notwendigen elektronischen Daten und Ressourcen verfügt, sollten die „Bekanntmachungen“ von ihr übernommen werden. Da ohnehin durch sie die gesamte Kommunikation nach außen übernommen wird, ist diese Zuordnung logisch. Damit ist auch sichergestellt, dass diese Informationen zeitlich, inhaltlich und rechtlich den Vorgaben des Vergaberechts entsprechen

Die Bearbeitung von Nachträgen

Noch ein kurzer Ausflug in ein ebenso unbeliebtes wie wichtiges und im Zweifelfall teures Thema: Die Nachträge, ohne die – in welcher Ausprägung auch immer – fast kein VOB-Verfahren mehr auskommt. Man kann trefflich über die Ursache solcher Nachträge streiten, von vielen anderen Faktoren abgesehen sind es aber häufig unzulängliche Planungen (auch zu frühe Ausschreibungen) oder Planänderungen, die Nachtragsforderungen der Firmen auslösen, über die es ebenso häufig hinsichtlich der Berechtigung und der Höhe zu Auseinandersetzungen kommt. Auf tiefere Ursachen und sonstige, in diesem Zusammenhang durchaus diskussionswürdige Fragestellungen soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden, wohl aber auf die Frage, wer die Nachtragsverhandlungen führt und wer über die Zulässigkeit und die Höhe der Nachträge entscheidet.

Man kann die Zuständigkeit dafür einer zentralen Vergabestelle übertragen. Das setzt aber voraus, dass diese über das notwendige Fachpersonal in ausreichender Zahl verfügt. Diese Zuordnung hat auch unter dem Gesichtspunkt der Korruptionsprävention ihre Vorteile und kommt nicht nur für große Behörden in Frage.

Es handelt sich aber tatsächlich um eine sehr grundsätzliche Entscheidung, die bei vielen Behörden einen tiefen Einschnitt in den bisherigen Bearbeitungsablauf erfordert. Denkbar ist auch, dass diese Bearbeitung der Nachträge z.B. für einzelne Gewerke bzw. Projekte unterschiedlich gehandhabt wird, nur ab einer bestimmten Wertgrenze zum Tragen kommt oder zeitlich befristet erfolgt. Die Einholung der Nachtragsangebote und eine fachliche Prüfung müssen durch den verantwortlichen Fachbereich erfolgen. Die grundsätzliche Berechtigung für den Nachtrag, ggf. die Preisverhandlung, sowie die Entscheidung über Zustimmung oder Ablehnung wären Aufgabe der Vergabestelle. Vorteil ist, dass eine „neutrale Stelle“ den Nachtrag der Unternehmen einerseits auch fachlich beurteilen können muss, andererseits aber aufgrund von Vertragslage, vergaberechtlichen Vorgaben, vorliegenden Unterlagen und Nachweisen sowie evtl. der Urkalkulation einen anderen Blick auf die Forderung hat als der federführende Fachbereich. Wie auch immer: Da es in aller Regel um beträchtliche Summen geht, ist hier ein Mehraugenprinzip dringend anzuraten.

Fortsetzung folgt …mit dem vierten Teil der sich mit weiteren Aspekten rund um die Organisation von Vergabeverfahren befasst, von der Vergabedokumentation, der internen Organisation von Vergabestellen bis hin zum Aspekt der interkommunalen Zusammenarbeit… nächste Woche Dienstag.

 

Über den Autor

Werner Adams ist Dipl. Verwaltungswirt und Leitender Stadtdirektor a.D.. Er leitete 25 Jahre einige große Ämter der Stadt Köln, so das Schulverwaltungsamt, Wohnungsamt, Grünflächenamt, Amt für Stadtsanierung, das Bezirksamt Innenstadt, aber auch die Organisationsabteilung im damaligen Hauptamt und zuvor das Büro des Stadtdirektors. Zuletzt war er Chef des Zentralen Vergabeamtes.

Seit einigen Jahren unterstützt Hr. Adams Vergabestellen insb. aus dem Bereich der Kommunalverwaltung als Coach und Berater rund um die (Re-)Organisation aber auch zur Einführung der E-Vergabe.

Als Mitherausgeber der im Bundesanzeiger erscheinenden Zeitschrift „VergabeFokus“ betreut er die ständige Rubrik E-Vergabe.

Bildquelle: Julien Eichinger – fotolia.com

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