Die zentrale Vergabestelle: Aufgaben, Organisation und Zusammenarbeit mit den Fachbereichen

Eine zentrale Vergabestelle bündelt vergaberechtliches Fachwissen, sorgt für einheitliche Verfahren und entlastet die Fachbereiche von einer Materie, die nicht zu ihrem Kerngeschäft gehört. Wer eine solche Stelle aufbauen oder eine bestehende neu ordnen will, steht vor denselben Fragen: Welche Aufgaben gehören zentral, welche bleiben dezentral? Wie greifen Fachbereich und Vergabestelle in jedem einzelnen Verfahren ineinander? Dieser Leitfaden beschreibt die Aufgabenteilung Schritt für Schritt und zeigt, warum die Trennung von fachlicher und formaler Zuständigkeit am Ende kein Gegeneinander, sondern ein Miteinander ist.

Redaktioneller Hinweis: Dieser Beitrag führt eine vierteilige Reihe zusammen, die Werner Adams im Januar und Februar 2018 in unserem Blog veröffentlicht hat. Wir haben die vier Teile zu einem Leitfaden verdichtet und auf den aktuellen Rechtsstand gebracht – etwa mit Blick auf die inzwischen flächendeckend geltende UVgO und die Dokumentation in Textform nach § 126b BGB. Werner Adams ist Dipl. Verwaltungswirt und Leitender Stadtdirektor a. D.; er leitete zuletzt das Zentrale Vergabeamt der Stadt Köln und berät heute Kommunalverwaltungen rund um die Organisation der Vergabe und die Einführung der E-Vergabe.

Warum überhaupt zentralisieren?

Die Zuständigkeit für Vergabeverfahren ist bei vielen öffentlichen Auftraggebern über Jahre gewachsen und wird entsprechend emotional diskutiert. Dass es bei steigenden vergaberechtlichen Anforderungen ohne eine zentrale Zuständigkeit nicht geht, ist heute weitgehend anerkannt. Dennoch sind viele Auftraggeber nach wie vor weitgehend dezentral organisiert. Damit fehlt eine Stelle, an der vergaberechtliche Fragen gebündelt bearbeitet und entschieden werden.

Die Betonung liegt dabei auf vergaberechtlich, nicht auf fachlich: Diese Fragen stellen sich in ähnlicher oder gleicher Form in allen Verfahren, unabhängig vom fachlichen Hintergrund der Beschaffung. Es kann von einer Fachabteilung nicht erwartet werden, dass sie neben ihren fachlichen Aufgaben alle Facetten des Vergaberechts beherrscht, zumal dann, wenn Vergabeverfahren nicht zum täglichen Geschäft gehören.

Bei näherer Betrachtung handelt es sich bei der überwiegenden Zahl kritischer Vergabefälle nicht um vergaberechtliche Fehler im engeren Sinne, sondern um fehlerhafte oder unvollständige Bedarfsermittlungen und Planungen, die aus dem vergaberechtlichen Blickwinkel aufgedeckt werden. Vergaberecht sollte deshalb auch als ein Hilfsmittel zur Qualitätssicherung verstanden werden, nicht pauschal als Bremser.

Die generellen Aufgaben einer zentralen Vergabestelle

Jeder öffentliche Auftraggeber muss sicherstellen, dass die relevanten vergaberechtlichen Vorschriften in seiner Organisation nicht nur bekannt sind, sondern auch einheitlich angewandt werden. Es darf nicht vorkommen, dass dieselbe Wertgrenze in Fachbereich X bei 300.000 Euro und in Fachbereich Y bei 500.000 Euro angesetzt wird. Durch klare, für alle Bereiche geltende Regelungen – zu Verfahrensabläufen, Wertgrenzen, einheitlichen Vordrucken – müssen Standards gesetzt und laufend überwacht werden.

Die dynamische Entwicklung des Vergaberechts und die umfangreiche Rechtsprechung erfordern eine Bündelung von Fachwissen an einer Stelle, die die Rechtslage beobachtet, analysiert und in die laufenden Verfahren einbringt. Zu den konkreten generellen Aufgaben gehören:

• Gestaltung der internen Vergaberegelungen
• Beobachtung und Pflege des Formularwesens
• umfassende Beratung der Fachbereiche zu Vergabeverfahren und Vergaberecht
• Einführung, laufender interner Support und Weiterentwicklung der E-Vergabe
• Gestaltung und Weiterentwicklung der elektronischen Vergabeakte und des zugehörigen Workflows
• Bearbeitung von Vergaberügen und Nachprüfungsverfahren
• Vertretung der Behörde gegenüber Vergabekammer und Gerichten
• Kontrolle der Auftragnehmer auf Einhaltung der Vertragsbedingungen

Wie eine solche Stelle organisatorisch eingebunden und personell ausgestattet wird, hängt von Größe und Vergabepraxis des Auftraggebers ab. Eine mittlere Kommunalverwaltung muss das gesamte Spektrum vom Bürobedarf über Reinigungsdienstleistungen bis zum Schulbau abdecken und hat damit einen deutlich höheren Koordinationsaufwand als eine Einrichtung, die nur Liefer- und Dienstleistungen beschafft.

Fachlich oder formal? Die zwei Grundthesen

Warum sollte man in den einzelnen Verfahren überhaupt zwischen fachlicher und formaler Zuständigkeit trennen und damit eine neue Schnittstelle schaffen? Der Einwand „zu aufwendig, ineffektiv, langsam“ hält einer genaueren Prüfung nicht stand. An einem Vergabeverfahren sind ohnehin fast immer mehrere Personen beteiligt; eine arbeitsteilige Abwicklung mit Schnittstellen ist also der Normalfall, nicht die Folge einer Zentralisierung. Und genau diese Schnittstellen lassen sich durch die E-Vergabe weitgehend auflösen.

Daraus ergeben sich zwei Grundthesen:

1. Alle fachlichen Fragen und Entscheidungen gehören in die Fachbereiche. Sie füllen im Rahmen ihrer Aufgabenstellung den fachlichen Teil jedes Verfahrens aus.
2. Die vergaberechtlichen und formalen Tätigkeiten werden in der zentralen Vergabestelle gebündelt. Sie übernimmt neben den generellen Aufgaben den formalen Part in den einzelnen Verfahren.

„Zentral oder dezentral“ ist dabei kein Entweder-oder, sondern bei guter Gestaltung ein Miteinander, das Synergieeffekte erzeugt und einen zügigen, rechtskonformen Ablauf sichert.

Aufgabenverteilung im konkreten Verfahren

Grundlage für eine saubere Zuordnung ist eine möglichst präzise Bestimmung der Einzeltätigkeiten. Die unstreitigen Fälle kristallisieren sich schnell heraus; über die überlappenden Aufgaben wird es Diskussionen geben, die mit klaren Entscheidungen und nicht mit Formelkompromissen beendet werden müssen.

Was die Fachbereiche verantworten

Die Fachabteilungen sind die Initiatoren jeder Auftragsvergabe. Zu ihrem Part gehören:

• Bedarfsanalyse und Leistungsbeschreibung – qualitativ und quantitativ, einschließlich der Festlegung von Fach- oder Teillosen. Bereits hier werden Fragen zu Energieeffizienz, Lebenszykluskosten, Umwelt- und Arbeitsschutz so präzise formuliert, dass vergleichbare Angebote möglich werden.
• Produktneutralität – die Leistungsbeschreibung muss vergaberechtskonform und im Zweifel auch in einem Nachprüfungsverfahren haltbar sein. Je komplexer der Sachverhalt, desto früher empfiehlt sich die Einbindung der Vergabestelle.
• Kostenschätzung, Finanzierung, Gremienbeschlüsse sowie Vorschläge zu Vergabeart, Eignungs- und Zuschlagskriterien.

Bei Bauvergaben wird die Rolle der Fachbereiche noch deutlicher, da dem Verfahren eine umfangreiche, oft mit externen Planern abgestimmte Planung zugrunde liegt. Planungsänderungen nach der Vergabe enden in teuren Nachträgen. Wann ein Objekt die in der VOB verlangte Vergabereife erreicht hat, beurteilt der federführende Fachbereich – gut beraten ist er, wenn er sich dabei laufend mit Vergabefachleuten abstimmt.

Was die zentrale Vergabestelle verantwortet

In den einzelnen Verfahren ist die Vergabestelle für alle rein vergaberechtlichen Fragen zuständig und entscheidet diese verantwortlich: Verfahrensart, Festlegung von Eignungs- und Zuschlagskriterien, die formale Abwicklung. Die Fachdienste bringen ihre Auffassung ein, die finale Entscheidung im Konfliktfall liegt aber bei der Vergabestelle.

Zur formalen Abwicklung gehören insbesondere:

• Veröffentlichung: Nur die zentrale Vergabestelle gibt das Verfahren frei und hat direkten Zugriff auf das Vergabeportal. Änderungen, Ergänzungen und eine etwaige Aufhebung bringt ausschließlich sie ein.
• Bieterkommunikation: Fragen werden nur von der Vergabestelle beantwortet, nach Einholung der fachlichen Stellungnahme. Sie entscheidet, welche Antworten allen Bietern zugänglich gemacht werden.
• Submission: Kennzeichnung der Angebote, Submissionsprotokoll, rechnerische Prüfung, Preisspiegel, Sicherung der Angebote sowie der Ausschluss aus formalen Gründen.

Eine besonders sensible Festlegung ist die Bieterauswahl bei beschränkten Ausschreibungen: Aus Gründen der Korruptionsprävention sollte allein die Vergabestelle entscheiden, welche Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert werden – der Fachabteilung sollte dies während des laufenden Verfahrens nicht bekannt sein.

Zuständigkeit, Mitwirkung, Verantwortung, Steuerung

In Vergabeverfahren gibt es keine statische Zuständigkeit. Sie wandert mit der Phase des Prozesses: Für die Bedarfsanalyse ist der anfordernde Fachdienst zuständig, für Teilaspekte der Leistungsbeschreibung kann ein anderer Fachbereich einspringen, und mit Abschluss der fachlichen Vorbereitung übernimmt die Vergabestelle. Genau deshalb braucht es definierte Verfahrensabläufe, an die sich alle halten.

Die Steuerung des Gesamtvorgangs bleibt beim federführenden Fachbereich, der das Verfahren angestoßen hat – mit einer Ausnahme: Während der Veröffentlichung bis zum Abschluss der Submission hat aus Gründen der Korruptionsprävention nur die zentrale Vergabestelle Einblick in die angebotsrelevanten Daten.

Bei der Verantwortung gilt ein klarer Grundsatz: Jeder Beteiligte trägt sie für seinen Teil in vollem Umfang. Setzt die Vergabestelle aus vergaberechtlichen Gründen eine andere Festlegung durch, trägt sie dafür die Verantwortung. Schließt sie sich nach Diskussion der Auffassung des Fachbereichs an, kann sie sich später nicht mit dem Hinweis „die wollten das doch so“ entziehen. In Vergabeverfahren darf es keine organisierte Unverantwortlichkeit geben.

Die folgenden Arbeitsschritte verdeutlichen die Zuordnung in der Praxis:

Dokumentation und Signaturen

Die Pflicht zur Dokumentation ergibt sich unmittelbar aus dem Recht: Nach § 8 VgV ist das gesamte Vergabeverfahren einschließlich aller, auch interner Unterlagen elektronisch in Textform nach § 126b BGB zu dokumentieren. § 6 Abs. 1 UVgO verlangt eine fortlaufende Dokumentation von Beginn an, und § 20 VOB/A-EU verweist seinerseits auf § 8 VgV. An einer elektronischen Vergabeakte führt damit schon aus rechtlichen Gründen kein Weg vorbei.

Damit klärt sich auch eine häufig gestellte Frage zur Autorisierung von Dokumenten: Der verbreitete Umweg, Dokumente auszudrucken, zu unterschreiben und wieder einzuscannen, ist nicht erforderlich. Da die Dokumentation in Textform nach § 126b BGB zu erfolgen hat, genügt die Textsignatur, also der Name des Unterzeichners in Textform. Bei behördeninternen Dokumenten muss man sich um die rechtliche Stellung des Erklärenden keine Gedanken machen, da dieser im Rahmen seiner Zuständigkeit über die nötige Berechtigung verfügt. Weil die E-Akte zusätzlich festhält, wer wann ein Dokument eingestellt oder geändert hat, ist die Verantwortlichkeit jederzeit nachvollziehbar.

In einer korrekt geführten E-Vergabeakte gilt: Kein Dokument wird überschrieben, alle Versionen bleiben erhalten (Versionierung), keine Akte und kein Dokument darf gelöscht werden, und sämtliche Zugriffe werden protokolliert. Die Akte sollte so strukturiert sein, dass sie die Phasen des Verfahrens abbildet und Zugriffsberechtigungen je nach Schutzbedarf der Phase steuern kann.

Interne Organisation und interkommunale Zusammenarbeit

Eine zentrale Vergabestelle kann aus einer Person bestehen (plus Vertretung und Sicherstellung des Vier-Augen-Prinzips bei Submissionen) oder mehrere Dutzend Mitarbeitende umfassen. Entscheidend ist unabhängig von der Größe, dass sie in vergaberechtlichen Fragen weisungsunabhängig von den Fachbereichen arbeiten kann und in der Hierarchie so angesiedelt ist, dass Interessenkonflikte von neutraler Stelle entschieden werden. Ihr Aufgabenbestand lässt sich grob in drei Sektoren teilen: vergaberechtliche Grundsatzfragen, Beratung in Verfahrensfragen und die Abwicklung der Verfahren samt internem Support.

Gerade für kleine Kommunen bietet sich die interkommunale Zusammenarbeit an. Eine größere, gemeinsame Vergabestelle kann einen umfassenderen Service bieten. Was zu Zeiten der Papierakte an räumlicher Entfernung scheiterte, ist mit der elektronischen Vergabeakte kein Hindernis mehr. Wichtig ist die Klarstellung der Rollen: Die ausschreibende Kommune bleibt Herr des Verfahrens, auch wenn sie während der Veröffentlichung durch die gemeinsame Vergabestelle vertreten wird. Die zentrale Vergabestelle ist Dienstleister, keine Aufsichts- oder Prüfbehörde. Für die rechtliche Ausgestaltung kommen Modelle von der Personalgestellung über den Zweckverband bis zur Anstalt des öffentlichen Rechts in Betracht.

Schon gewusst? Eine durchgängig geführte elektronische Vergabeakte – wie sie etwa das cosinex Beschaffungsmanagementsystem bereitstellt – erfüllt diese Dokumentationspflichten und protokolliert Zugriffe und Änderungen automatisch.

Fazit: sowohl als auch

Die organisatorische Trennung zwischen fachlichen und formalen Aufgaben durch eine zentrale Vergabestelle bündelt Fachwissen, sichert die einheitliche Anwendung des Vergaberechts, schafft Übersicht über alle Verfahren, vermeidet unkoordinierte Mehrfachverfahren und verbessert – fast als Nebenprodukt – die Korruptionsprävention durch mehr Transparenz.

Ob man Vergabeverfahren zentral oder dezentral abwickeln sollte, lässt sich daher kaum als Grundsatzstreit führen: Je nach Phase des Verfahrens lautet die Antwort „sowohl als auch“. Eindeutig „zentral“ ist die Antwort nur dort, wo es um die finale Zuständigkeit nach außen geht: Den Bietern, der Vergabekammer und den Gerichten gegenüber vertritt allein die zentrale Vergabestelle die Behörde.

Dabei muss allen Beteiligten klar sein: Eine zentrale Vergabestelle hat trotz aller Zuständigkeiten keine originären Aufgaben. Sie ist Servicebetrieb für alle Fachbereiche – sowohl bei ihren generellen Aufgaben als auch bei der Beteiligung an jedem einzelnen Verfahren.