Organisation der Auftragsvergabe – Teil 1

Darstellung Organisation über Zahnräder

Zentral oder Dezentral? Ist diese Frage überhaupt relevant? Welche Aufgaben sollen zentralisiert werden und wie? Welche Widerstände in den gewachsenen Strukturen sind zu überwinden? Wie mit den sehr unterschiedlichen Bereichen von Bau- vs. Liefer- und Dienstleistungen umgehen und mit welchen Nachteilen sehen sich zentrale Vergabestellen konfrontiert?

Diese und weitere Fragen zur Organisation von Vergabestellen insb. in Kommunen beleuchtet die vierteilige Beitragsreihe des „Verwaltungsprofis“ Werner Adams in unserem Blog. Mit vielen Jahren Erfahrung u.a. als stellv. Hauptamtsleiter, später Leiter der Zentralen Vergabestelle der Stadt Köln und mittlerweile mehrjähriger Praxis als Coach und Berater von Kommunalverwaltungen wirft Hr. Adams vielfältige Aspekte für eine effiziente Organisation kommunaler Vergabestellen auf.

Zuständigkeit für Vergabeverfahren in Kommunen

Die Zuständigkeiten für die Abwicklung von Vergabeverfahren und die Organisation von dezentralen (aber auch zentralen) Vergabestellen sind bei vielen öffentlichen Auftraggebern aufgrund der über Jahre gewachsenen Strukturen zwei nach wie vor heiß und bisweilen sogar hoch emotional diskutierte Themen. Dass es infolge steigender vergaberechtlicher Anforderungen und vergabetechnischer Kenntnisse ohne eine zentrale Zuständigkeit nicht geht, ist inzwischen zumindest dann anerkannte Meinung, wenn man die Emotionen ein Stück weit beiseite rückt und sich alle Beteiligte auf den sachlichen Kern konzentrieren.

Leider sind bei der Abwicklung von Vergabeverfahren immer noch viele öffentliche Auftraggeber fast vollständig dezentral organisiert. Damit fehlt es an einer Stelle, bei der alle vergaberechtlichen Fragen und Probleme gebündelt bearbeitet und entschieden werden. Die Betonung liegt hier auf vergaberechtlich, nicht auf „fachlich“, denn diese vergaberechtlichen Fragen stellen sich in ähnlicher oder gar gleicher Form in allen Vergabeverfahren unabhängig vom sachlich/fachlichen Hintergrund der beabsichtigten Beschaffung. Dennoch wird den Vergabeprozessen immer noch nicht der Stellenwert zugemessen, der ihnen angesichts ihrer wirtschaftlichen Auswirkung zukommt. Statt sich der Herausforderung zu stellen, diese Notwendigkeit – ob sie einem gefällt oder nicht sei dahingestellt – anzuerkennen und damit offensiv umzugehen, wird es sich vielfach leichtgemacht und Vergaberecht pauschal als Bremser oder Hemmschwelle in Bau- und Beschaffungsprojekten gebrandmarkt. Das ist als pauschale Aussage eindeutig nicht richtig, denn bei näherer Betrachtung wird deutlich, dass es sich bei der überwiegenden Zahl kritischer Vergabefälle um fehlerhafte oder unvollständige Bedarfsermittlungen bzw. Planungen handelt, die aus dem vergaberechtlichen Blickwinkel gnadenlos aufgedeckt werden. Vergaberecht sollte deshalb ganz allgemein auch als (ein) Hilfsmittel zur Qualitätssicherung der erwarteten Leistungen verstanden werden.

Nun ist es aber – und da sind wir wieder bei der Emotionalität dieses Themas – nicht unbedingt im Interesse einer Fachabteilung oder eines Planers, wenn Fehler oder Unzulänglichkeiten offengelegt werden, was zwangsläufig dann der Fall ist, wenn sich eine andere Organisationseinheit mit dem Vorgang befasst. Natürlich, und das darf nicht verschwiegen werden, spielen auch vergaberechtliche und vergabetechnische Verfahrensfehler eine Rolle, die meistens auf mangelnde vergaberechtliche Fachkenntnisse und/oder fehlende Routine zurück zu führen sind. Es kann von einer auch in Vergabefragen noch so gut aufgestellten Fachabteilung nicht erwartet werden, dass sie neben ihren fachlichen Aufgaben alle Facetten des Vergaberechts beherrscht, zumal dann, wenn Vergabeverfahren nicht zum täglichen Geschäft gehören.

Alleine diese kurze Einleitung macht deutlich, wie eng das Für und Wider bei den Überlegungen zur Zentralisierung von Vergabeverfahren zusammen liegen, wobei der Blickwinkel eine ganz entscheidende Rolle spielt. Bei diesen Betrachtungen geht es aber nicht um die reine Lehre oder gar ein Glaubensbekenntnis, sondern ganz einfach um die Optimierung der Vergabeprozesse unter allen Gesichtspunkten – bis hin zur viel geforderten Korruptionsprävention. Möglicherweise werden interne Änderungen der Vergabeprozesse von einigen bisher involvierten Menschen als eine Art von Machtverlust empfunden, egal ob es sich um „Verfahrensmacht“ oder um „Wissensmacht“ handelt. Aber geht es um Macht? Natürlich nicht, denn tatsächlich geht es um die rechtssichere Abwicklung schwieriger Prozesse.

Die generellen Aufgaben einer zentralen Vergabestelle

Bevor eine mögliche Aufgabenteilung innerhalb der konkreten Vergabeverfahren genauer betrachtet wird, soll zunächst ein Blick auf die generellen Aufgaben erlaubt sein, die sich für jeden öffentlichen Auftraggeber stellen. Jeder dieser Auftraggeber muss sicherstellen, dass in seiner Organisation die relevanten vergaberechtlichen Vorschriften nicht nur bekannt sind, sondern auch einheitliche Anwendung finden. Es darf grundsätzlich nicht vorkommen, dass diese Vorschriften in vergleichbaren Fällen von verschiedenen Abteilungen unterschiedlich ausgelegt und angewandt werden. Nehmen wir ein einfaches Beispiel: Während Fachbereich X die Wertgrenze für Durchführung von beschränkten Ausschreibungen in einem VOB-Verfahren bei höchstens 300.000 € ansetzt, hat Fachbereich Y diese Wertgrenze auf 500.000 € festgesetzt. Durch entsprechend klare, für alle Bereiche geltende Regelungen (z.B. zu den Abläufen der Vergabeverfahren, zur Festlegung von Wertgrenzen sowie einheitliche Vordrucke usw.) müssen die notwendigen Standards gesetzt und deren Einhaltung laufend überwacht werden.

Die nach wie vor dynamische Entwicklung des Vergaberechtes sowie die zu erwartende umfangreiche Rechtsprechung aufgrund der ständigen Reformen erfordern eine Bündelung von vergaberechtlichem Fachwissen. Für jeden Auftraggeber besteht die Notwendigkeit, die sich ändernde Rechtslage ständig zu beobachten, zu analysieren und in die aktuellen Verfahren einzubringen. Allein diese Aufgabe erfordert bei dem derzeitigen Veränderungstempo höchste Aufmerksamkeit, um die Rechtssicherheit der Vergabeverfahren sicherstellen zu können.

Hohes Fachwissen ist zwangsläufig auch bei der Vorbereitung der E-Vergabe erforderlich. Wer ist überhaupt dafür zuständig, wer kümmert sich um was? Wenn diese Basisfragen nicht für alle Fachbereiche des Auftraggebers geklärt sind, wird der Auswahl- und Umstellungsprozess außerordentlich zäh verlaufen. Was sind die eigenen Anforderungen an E-Vergabe, was wird gebraucht, um diese zu erfüllen? Welche Fachbereiche mit welchen Besonderheiten sind wie zu berücksichtigen? Viele Fragen stellen sich, die nur fachbereichsübergreifend beantwortet werden können. Diese Antworten werden aber gebraucht, wenn durch eine qualifizierte Marktanalyse ein passendes Softwareprodukt gefunden werden soll. Jedenfalls sollte niemand der Versuchung erliegen, für die E-Vergabe eigene Software zu entwickeln; dieser Versuch wird – wenn er überhaupt gelingt – sehr, sehr viel Zeit in Anspruch nehmen und in unüberschaubaren Kosten enden.

Besonders während des Umstellungsprozesses ist eine treibende Kraft erforderlich, um die auftretenden Probleme schnell und verantwortlich zu lösen. Gerade beim Aufbau der internen technischen und organisatorischen Strukturen (z.B. der elektronischen Vergabeakte, der Festlegung der Workflows, usw.) ist es wichtig, dass nicht nur die Interessen der vergabestarken Nutzergruppen (in aller Regel die diversen Bauabteilungen oder Beschaffungsstellen) berücksichtigt werden, sondern auch die Bedarfslage der Fachbereiche einzubringen ist, für die Vergabeverfahren nicht zur Kernkompetenz gehören, die aber dennoch von Zeit zu Zeit unverzichtbar sind. Für diese in Vergabefragen wenig routinierten Benutzergruppen ist ein leichter Zugang zum System besonders wichtig, ebenso wie eine zentrale Anlaufstelle zu allen technischen (aber auch rechtlichen) Fragen der Auftragsvergabe. Damit wird nicht nur ein hohes Maß an Sicherheit für die unmittelbar beteiligten Mitarbeiter/innen geschaffen, sondern auch die vergaberechtlich kompetente Abwicklung der einzelnen Vergabeverfahren wesentlich gestärkt. Aber nicht nur für die Einführung, sondern auch für die laufende Arbeit mit den E-Vergabeverfahren in allen Bereichen des Auftraggebers ist ein ständiger interner Support, der u.a. die Verwaltung der Userrechte, die Pflege der Stammdaten, die Überwachung der Systemeinstellungen usw., erforderlich, der ebenfalls einer zentralen Zuständigkeit bedarf.

Gebraucht wird demnach eine zentrale Stelle mit umfassenden Kenntnissen des Vergaberechtes, die mit einer finalen vergaberechtlichen Entscheidungsbefugnis und Verantwortlichkeit ausgestattet ist. Dies führt zu einer

  • Bündelung von vergaberechtlichem und vergabetechnischem Fachwissen,
  • einheitlichen Anwendung von Vergaberecht und -verfahren in allen Bereichen des Auftraggebers,
  • zügigen Umstellung auf die E-Vergabe,
  • Sicherstellung der notwendigen Verfahrenspflege,
  • wirksameren Korruptionsprävention.

Zu den konkreten Aufgaben einer zentralen Vergabestelle sollten demnach gehören:

  • Gestaltung der internen Vergaberegelungen der jeweiligen Behörde
  • Beobachtung und Anpassung des Formularwesens für die Vergabeverfahren
  • Umfassende Beratung der Fachbereiche zu Vergabeverfahren und Vergaberecht
  • Einführung, laufender interner Support und Weiterentwicklung der E-Vergabe
  • Gestaltung und Weiterentwicklung der elektronischen Vergabeakte und des zugehörigen Workflows
  • Bearbeitung von Vergaberügen und -beschwerden einschließlich Nachprüfungsverfahren
  • Vertretung der Behörde gegenüber anderen Rechtspersonen, der Vergabekammer und Gerichten einschließlich der vergaberechtlichen Entscheidungen
  • Kontrolle der Auftragnehmer/innen auf die Einhaltung der eigenen Vertragsbedingungen hinsichtlich der Bekämpfung von Schwarzarbeit
  • Meldungen nach § 5 Korruptionsbekämpfungsgesetz NRW.

Die Frage nach der organisatorischen Einbindung und personellen Ausstattung einer solchen zentralen Stelle für Vergaben ist sowohl von der Größe als auch der Vergabepraxis des Auftraggebers abhängig. Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Bei einer Kommunalverwaltung mittlerer Größenordnung ist anzunehmen, dass sie sich fachlich in allen Bereichen der Auftragsvergabe bewegen muss, von der Beschaffung des Bürobedarfs über Reinigungsdienstleistungen und Fahrzeugbeschaffung bis hin zum Bau von Kindertagesstätten oder Schulen, also das gesamte vergaberechtliche Spektrum zu beachten hat. Alleine aus dieser Betrachtung ergibt sich ein wesentlich höherer Koordinationsaufwand als z.B. bei einer Einrichtung, die aufgabenbedingt nur Vergaben auf der Basis der VgV (Vergabeverordnung), der VOL (Vergabeordnung für Leistungen) bzw. künftig der UVgO (Unterschwellenvergabeordnung) abzuwickeln hat.

Trennung zwischen fachlichen und formalen Zuständigkeiten

Nun mag es für Viele einleuchtend sein, verfahrensübergreifende Aufgaben zentral an einer Stelle zu bündeln, aber warum auch in den einzelnen Vergabeverfahren zwischen fachlicher oder formaler Zuständigkeit trennen und damit in den Abläufen eine neue Schnittstelle schaffen? „Zu aufwendig, ineffektiv, langsam, wenig praxisorientiert“, so lauten die gängigen Argumente, wenn man sich in ersten Diskussionen mit dieser Frage beschäftigt. Bei näherer Betrachtung wird allerdings sehr schnell deutlich, dass diese Argumentation kurzsichtig ist und einer genaueren Prüfung nicht standhalten kann. Fakt ist, dass an einem Vergabeverfahren, egal welcher Art und aus welchem Fachbereich (allerdings in VOB-Verfahren noch intensiver als bei VgV oder VOL-Verfahren), immer mehrere Mitarbeiter/innen beteiligt sind (von äußerst seltenen Ausnahmen abgesehen). Dadurch ist immer eine arbeitsteilige Abwicklung gegeben durch die Schnittstellen entstehen, die zwangsläufig einer ständigen Koordination bedürfen. Schnittstellenprobleme müssen durch eine arbeitsteilige Aufgabenabwicklung in Kauf genommen werden. In den Vergabeverfahren sind sie demnach keineswegs ein Phänomen, das erst durch die Frage „zentral oder dezentral“ auftaucht. Aber: Durch die Nutzung der E-Vergabe können solche Schnittstellen deutlich, überwiegend sogar bis auf null, reduziert werden.

Die Mitarbeiter/innen in den Fachbereichen werden selbstverständlich die fachlichen Aspekte in den Mittelpunkt ihrer Betrachtung stellen. Aber wo bleiben die vergaberechtlichen Überlegungen? Wer häufig mit Vergaben zu tun und sich den notwendigen Fortbildungen unterzogen hat, wird ein ordentliches vergaberechtliches Basiswissen haben. Aber wie schnell ist dieses Wissen veraltet? Was passiert, wenn Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen übersehen wurden? Bei Mitarbeiter/innen macht sich sehr schnell Verunsicherung breit, wenn es in einem Verfahren Schwierigkeiten gegeben hat. Wenn man aber ohnehin in den fachlichen Themen (wegen ihrer vielfältigen Ausprägung und unterschiedlichen Zuständigkeiten) an einer arbeitsteiligen Aufgabenerledigung nicht vorbeikommt, ist es nur logisch, auch die vergaberechtlichen Fragen mit der gleichen inhaltlichen und organisatorischen Konsequenz zu behandeln. Sicher könnte man theoretisch in jedem Fachbereich diese Aufgaben autark bearbeiten, aber eben auch nur theoretisch, denn der personelle Auswand dafür wäre viel zu hoch und nicht alle Synergieeffekte könnten genutzt werden. Dass alle Schnittstellen eventuell zu zeitlichen Verzögerungen oder Abstimmungsproblemen führen können, ist hinreichend bekannt. Aber wie bereits gesagt: Diese Probleme können durch den Einsatz der E-Vergabe und den konsequenten Umgang mit dieser Technik weitgehend vermieden werden.

Es geht also bei den Aufgaben einer zentralen Vergabestelle nicht nur um die oben genannten generellen Fragen, sondern auch um die wesentliche Aspekte in den alltäglichen Vergabeverfahren, wie z.B.

  • optimale Information aller am Verfahren beteiligten Mitarbeiter/innen
  • mehr rechtliche Sicherheit in jedem einzelnen Vergabeverfahren
  • Übersicht über alle laufenden Vergabeverfahren
  • Nutzung von Informationen aus ähnlichen Verfahren
  • Vermeidung von unkoordinierten Mehrfachverfahren
  • Zentraler Zugang zum einem elektronischen Vergabemarktplatz
  • Schutz vor Manipulation und rechtswidrigen Verfahrenseingriffen

Dies führt zu zwei Grundthesen:

  1. Alle fachlichen Fragen und Entscheidungen müssen in den jeweiligen Fachbereichen getroffen werden. Diese haben im Rahmen ihrer Aufgabenstellung den fachlichen Teil in jedem Vergabeverfahren auszufüllen.
  2. Die reinen vergaberechtlichen und formalen Tätigkeiten können in einer anderen Organisationseinheit, einer zentralen Vergabestelle, gebündelt werden. Diese übernimmt – neben den generellen vergaberechtlichen Aufgaben – den formalen Part in den einzelnen Verfahren.

Aber was gehört wozu? Keine Frage, es gibt zahlreiche klar definierbare Tätigkeiten und es gibt mindestens genauso viele sich überlappende Themen, die nicht ohne weiteres in eine Schublade gesteckt werden können. Daraus ergibt sich dann die Kernfrage: „Was kann zentral erledigt werden und was muss dezentral gemacht werden?“

Gleichzeitig muss allerdings auch deutlich werden, dass „zentral oder dezentral“ kein Gegeneinander sind, sondern bei ordentlicher Gestaltung ein Miteinander werden, das viele Synergieeffekte erzeugt und einen zügigen, rechtskonformen Ablauf der Vergabeverfahren garantiert.

Selbstverständlich sind Beurteilungsspielräume zu berücksichtigen, die weniger vom Vergaberecht, als vielmehr von der unterschiedlichen Größe und/oder der Anzahl und Art der Vergabeverfahren sowie der Organisationsstruktur und -kultur der verschiedene Auftraggeber abhängig sind. Für jedes Vergabeverfahren muss eine gewisse Infrastruktur vorgehalten werden, in die mit jeder organisatorischen Änderung mehr oder minder stark eingegriffen wird. Damit sind nicht nur institutionelle Zuständigkeiten, sondern auch ein auf den vergaberechtlichen Vorschriften basierendes, internes Regelwerk sowie die strukturierten Arbeitsabläufe gemeint.

…Fortsetzung folgt mit dem zweiten Teil zu möglichen Aufgabenverteilungen zwischen zentraler Vergabestelle und Fachbereichen… am kommenden Dienstag, den 30. Januar. Wenn Sie sich bis dahin mit weiteren Aspekten insbesondere zur Digitalisierung auseinandersetzen möchten, empfehlen wir Ihnen den Beitrag Einrichtung zentraler Vergabestellen – Organisieren durch Digitalisieren!?.

Über den Autor

Werner Adams ist Dipl. Verwaltungswirt und Leitender Stadtdirektor a.D.. Er leitete 25 Jahre einige große Ämter der Stadt Köln, so das Schulverwaltungsamt, Wohnungsamt, Grünflächenamt, Amt für Stadtsanierung, das Bezirksamt Innenstadt, aber auch die Organisationsabteilung im damaligen Hauptamt und zuvor das Büro des Stadtdirektors. Zuletzt war er Chef des Zentralen Vergabeamtes.

Seit einigen Jahren unterstützt Hr. Adams Vergabestellen insb. aus dem Bereich der Kommunalverwaltung als Coach und Berater rund um die (Re-)Organisation aber auch zur Einführung der E-Vergabe.

Als Mitherausgeber der im Bundesanzeiger erscheinenden Zeitschrift „VergabeFokus“ betreut er die ständige Rubrik E-Vergabe.

 

 

Bildquelle: Julien Eichinger – fotolia.com

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