Seit dem 01. August 2013 ist das im Vorfeld viel diskutierte Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung in Kraft, viele Bundesländer arbeiten an einer Umsetzung der Regelungen auf Länderebene.
Ausreichend Anlass für uns, Herrn Peter Klinger, einen erfahrenen Praktiker und ausgewiesenen Kenner insbesondere der „kommunalen Szene“, zu bitten, einen etwas größeren Bogen zu schlagen: Welche Herausforderungen und Chancen bietet das E-Government-Gesetz für die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland?
Das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung – Neuer Schub für die Verwaltungsmodernisierung?
E-Government-Angebote in Deutschland beschränken sich vielfach noch auf Informationen, elektronische Kommunikation und einfache Interaktionen. Transaktionsprozesse bis auf Fachverfahrensebene sind eher die Ausnahme als die Regel.
Zur Förderung der elektronischen Verwaltung hat der Bund eine ganze Reihe von Gesetzen in Kraft gesetzt, die insbesondere Rechtsunsicherheiten beseitigen sollen und neue Möglichkeiten der elektronischen Identitätsfeststellung und des Schriftformersatzes gesetzlich normieren.
Im Zentrum steht das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung, das E-Government-Gesetz. Der Beitrag befasst sich deshalb schwerpunktmäßig mit diesem Gesetz und weist nach, dass die Regelungen förderlich für die Umsetzung von E-Government sind. Vor allem für den kommunalen Bereich mit seiner Fülle an Bürgerkontakten.
Die Wirkung ließe sich noch verstärken, wenn es gelänge, auch einzelne bisher nur für den Bund verpflichtende Bestimmungen auf kommunale Gebietskörperschaften durch Landes-E-Government-Gesetze zu übertragen. Um dem Vernetzungsprinzip zum Durchbruch zu verhelfen ist es unabdingbar, dass diese Gesetze weitestgehend gleichlautend sind.
Alle deutschen Verwaltungsebenen stehen vor großen Herausforderungen: Aufgaben und deren Komplexität nehmen ständig zu. Stellen ausscheidender Beschäftigter werden aus Haushaltskonsolidierungsgründen nicht wiederbesetzt. Zugleich sollen Verwaltungsprozesse serviceorientierter und der Datenaustausch zwischen den Verwaltungen und zu den „Kunden“ kostengünstiger und schneller abgewickelt werden.
Hinzu kommen politische und gesellschaftliche Forderungen nach Open Data und Open Government. Dies ist nur leistbar, wenn fachkundige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Verfügung stehen, die für ihre Arbeit schlanke Prozesse mit einem Höchstmaß an IT- und E-Government-Unterstützung zur Verfügung haben. Eine Reihe von aktuellen Gesetzen zielt darauf ab, die Umsetzung von E-Government zu fördern und damit die Verwaltungsarbeit zukünftig elektronisch rationeller und servicefreundlicher zu gestalten. Dazu zählen aktuell im Wesentlichen folgende:
- Personalausweisgesetz mit Einführung des elektronischen Identitätsnachweises (eID) im neuen Personalausweis (§ 18) für alle Menschen mit deutscher Staatsangehörigkeit
- Aufenthaltsgesetz (§ 78) mit Einführung des elektronischen Identitätsnachweises im eAufenthaltstitel für Menschen mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit
- De-Mail-Gesetz mit der „absenderbestätigten De-Mail (§5 Abs. 5)“ als sichere Form der E-Mail. Zudem kann durch De-Ident auch die Identität von juristischen Personen sicher verifiziert werden.
- Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften mit der Verwendung der eID und der „absenderbestätigten De-Mail“ als Schriftformersatz als Kernstück und lex generalis für E-Government
- Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens (Bundesmeldegesetz), das fast alle Prozesse im Melderecht für die elektronische Abwicklung zulässt, soweit bei Schriftlichkeitserfordernissen die eID bzw. eine „absenderbestätigte De-Mail“ genutzt wird.
- Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten, das vorsieht, dass Dokumente rechtssicher elektronisch übermittelt werden können und in absehbarer Zeit sogar bestimmte Nutzergruppen zur elektronischen Kommunikation verpflichtet.
- Gesetz zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes und anderer registerrechtlicher Vorschriften zum Zweck der Zulassung der elektronischen Antragstellung bei Erteilung einer Registerauskunft für Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauskünfte.
Dies sind auf den ersten Blick beeindruckende Ergebnisse zugunsten der Nutzung des elektronischen Zugangskanals zur Verwaltung und damit ein wesentlicher Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung. Viele dieser Regelungen waren jedoch nicht einvernehmlich in den politischen Beratungen. Dies könnte mehr als nur als ein „Schönheitsfehler“ sein. Bedürfen doch einige Bestimmungen des E-Government-Gesetzes auf die kommunalen Gebietskörperschaften der Übertragung durch Landesgesetze. Die Gefahr, dass dabei wesentliche Normen landesgesetzlich wieder „entschärft“ oder unterschiedlich geregelt werden könnten, liegt im Bereich des Möglichen. Vor diesem Hintergrund befasst sich der Beitrag mit den Notwendigkeiten zur möglichst vollständigen Umsetzung der Bestimmungen des E-Government-Gesetzes auf die kommunale Ebene.
Braucht (kommunales) E-Government ein Gesetz?
Der Stand des kommunalen E-Governments in Deutschland lässt sich – auf einen kurzen Nenner gebracht – derzeit wie folgt beschreiben:
- Informationszentriertes E-Government.
- Einfache elektronische Kommunikation der Bürger und Unternehmen mit der öffentlichen Verwaltung, Pdf-basierte Interaktionen, wenige Transaktionsservices.
- Keine Prozessketten.
- Medienbrüche als Standard.
- Hochkomplexe Regelungen und Techniken zum Ersatz der Schriftform: die qualifizierte elektronische Signatur (QeS) mit einem Verbreitungsgrad von fast null Prozent (ca. 300.000 QeS bei über 80 Mio. Einwohnern); seit zwei Jahren die eID-Funktion des nPA, jedoch ca. 70 Prozent der eIDs sind ausgeschaltet.
Dieses Bild spiegelt sich mit schöner Regelmäßigkeit in den europäischen E-Government-Rankings wider. Auf der positiven Seiten stehen einige kommunale Leuchtturmprojekte, z.B. zur eID-Nutzung, deren Zahl in den letzten Monaten durch die E-Government-Initiative des Bundesinnenministeriums erfreulicherweise zugenommen hat. Diese Initiative war überfällig, da den Städten und Gemeinden mit dem neuen Personalausweisgesetz zwei Aufgaben zugefallen sind, auf die sie bis heute nur unzureichend vorbereitet sind:
- Marketing für die eID sowie Beratung der Bürgerinnen und Bürger zur Nutzung der Möglichkeiten des neuen Personalausweises durch die Personalausweisbehörden (Bürgerämter)
- Prozessoptimierung und Umsetzung von E-Government-Prozessen unter Nutzung der Identitätsdaten aus dem neuen Personalausweis
Bei beiden Aufgaben hat der Kommunalbereich Nachholbedarf, was sich auch an der geringen „Einschaltquote“ der eID zeigt. Pointiert formuliert: Die Erkenntnis, dass ein E-Government-Projekt zunächst ein Organisationsprojekt ist, hat sich noch nicht überall durchgesetzt.
Die bisher bestehenden Hindernisse für die Umsetzung von E-Government sind vielfältig. Deutliche Wirkung hat der Föderalismus, wie er derzeit gelebt wird: Jeder macht was er will. Gemeinsames wird auf den kleinsten Nenner herunterverhandelt. Zudem mangelt es an Standardisierung sowie an Harmonisierung von Technik, Fachverfahren und Prozessen. Schriftformerfordernisse, tatsächliche und „gefühlte“ Schriftformerfordernisse bremsen zusätzlich.
Weiterhin lässt die E-Government-Fähigkeit von Gesetzen zu wünschen übrig. Und: Die vielerorts anzutreffende Meinung, dass verboten ist, was nicht ausdrücklich erlaubt ist, erledigt den Rest an vorhandener Agilität und Innovationsfreude bei den Beschäftigten und Führungskräften der Verwaltung. Wie es in Deutschland um kommunales E-Government bestellt ist, zeigt auch eine McKinsey-Studie1: „Nur wenige Kommunen in Deutschland sind beim Thema E-Government top“.
Ist das das E-Government-Gesetz nun die Lösung?
Es ist zu fragen, ob die eingangs genannten neuen gesetzlichen Regelungen zur elektronischen Verwaltung das Potenzial haben, die dargestellten Blockaden ganz oder teilweise aufzuheben. Untersucht werden soll das am Beispiel einiger Normen des vor kurzem verabschiedeten E-Government-Gesetzes, da dieses Gesetz viele Motornormen für die zukünftige Entwicklung enthält.
Die Regelungen betreffend Ersetzung der Schriftform durch andere technische Verfahren im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (§ 3 a) als die qualifizierte elektronische Signatur sind sehr zielführend, zumal in einem überschaubaren Zeitraum, anders als bei der qualifizierten elektronischen Signatur, eine bevölkerungsweite Infrastruktur vorhanden sein wird. Die gesetzlichen Regelungen sind einfach, klar und deutlich: Ein Web-Formular gilt als unterschrieben, wenn die eID eingesetzt wird, eine De-Mail, wenn diese als „absenderbestätigt“ übermittelt wird. Allerdings bedarf es zur Rechtswirksamkeit dieser Bestimmung noch der Übernahme in alle Landesverwaltungs-Verfahrensgesetze. Hier ist es unabdingbar, dass durch eine Simultangesetzgebung in allen Bundesländern die neuen Möglichkeiten übernommen werden.
Die Regelung aus dem Personalausweisgesetz, dass die eID ausgeschaltet werden kann, ist jedoch nur schwer nachzuvollziehen. Sie führt dazu dass in den meisten Fällen die eID wieder ausgeschaltet wird. Diese Bestimmung könnte entfallen, zumal die Bürgerinnen und Bürger die Hoheit über die eID durch Nutzung der PIN selbst ausüben können. Niemand hat je danach gefragt, ob er seine Geldkarte auch ausschalten können möchte.
Die Nutzung ist ebenso freiwillig wie der Einsatz der eID. Aus vielen Bürgerämtern ist zu hören, dass wesentlich mehr Menschen ihre Fingerabdrücke freiwillig in den Chip speichern lassen, als die eID nutzen zu wollen. In diesem Punkt ist noch viel an Kommunikation und Aufklärungsarbeit durch den Bund als Herausgeber dieser staatlich verbürgten Identität notwendig. Aber auch die Städte und Gemeinden sind gefordert: Sie sollten die Beschäftigten in den Bürgerämtern besser für diese Beratungstätigkeit qualifizieren.
Soviel zur Zustandsbeschreibung von E-Government in Deutschland. Wenden wir uns jetzt den wichtigsten Bestimmungen des E-Government-Gesetzes zu, zunächst dem Geltungsbereich. Hier hat es in den Abschlussberatungen eine überaus positive Entwicklung gegeben. Darin wurde klargestellt, dass das Gesetz auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, soweit diese Bundesrecht ausführen. Es sei denn, im Gesetz ist ausdrücklich die Wirkung auf den Bundesbereich expressis verbis beschränkt. Da gerade kommunale Gebietskörperschaften vielfach Aufgaben mit Bundesrechtsbezug (z.B.: Bundessozialhilfegesetz, Bundesbaugesetz, Straßenverkehrsgesetz, Gewerbeordnung) wahrnehmen, gelten die folgenden Regelungen ohne Übertragung durch ein Landes-E-Government-Gesetz bei der Ausführung von Bundesaufgaben auch für die Gemeinden:
- Eröffnung des elektronischen Zugangs für die Übermittlung elektronischer Dokumente ( § 2)
- Bereitstellung elektronischer Bezahlmöglichkeiten (§4)
- Wird ein Verwaltungsverfahren elektronisch durchgeführt, können die vorzulegenden Nachweise auch elektronisch eingereicht werden (§ 5)
- Mit Einwilligung des Verfahrensbeteiligten kann die zuständige Behörde erforderliche Nachweise, die von deutschen öffentlichen Stellen stammen, direkt bei der ausstellenden öffentlichen Stelle elektronisch einholen (§ 5, Abs. 2)
- Bereitstellen von Daten für Open Data, insbesondere in maschinenlesbarer Form (§ 12)
- Klarstellung, dass durch Angabe eines Unterschriftsfeldes in einem Formular („gefühltes Schriftformerfordernis“) die Schriftform nicht abgeleitet werden kann. Es bedarf dazu einer ausdrücklichen Formulierung in der zu Grunde liegenden gesetzlichen Regelung (§ 13)
- Amtliche Mitteilungs- und Verkündungsblätter können durch elektronische Ausgaben zusätzlich oder ausschließlich ersetzt werden (§ 15)
Die Realisierung dieser elektronischen Funktionen wird nur möglich sein durch ein neues Maß an Standardisierungen durch Abstimmprozesse. Insbesondere der § 5 fordert behördenübergreifende Prozessketten für den standardisierten Austausch von elektronischen Nachweisen.
Das erinnert sehr an den Einheitlichen Ansprechpartner (EAP) aus der Dienstleistungsrichtlinie für Verwaltungsprozesse rund um die Wirtschaft. Diese Vorschrift geht einen Schritt weiter und erklärt das gleiche Prinzip auch für Bürgerinnen und Bürger für anwendbar. Zu hoffen ist, dass in diesem Falle die Umsetzung nachhaltiger in Angriff genommen wird, als beim EAP. Damit kann dann die alte Forderung „Die Daten sollen laufen, und nicht die Bürger“ Realität werden. Bürokratie wird dank E-Government unspürbarer2.
Für die Ausführung von Landesrecht können die vorstehenden Regelungen natürlich auch „freiwillig“ genutzt werden. Zumal es keinen Sinn machen würde, bei vorhandener Organisation und technischen Lösungen in die Aufgabenbereiche Bundesrecht / Landesrecht zu differenzieren. Eine Verpflichtung für Landesaufgaben träte jedoch erst ein, mit der Übertragung dieser Regelungen durch ein Landes-E-Government-Gesetz erfolgt ist.
Zu fragen ist, welche Regelungen ein Landes-E-Government-Gesetz neben der vorstehenden Übertragung auf die Landesebene noch enthalten sollte. Da ist zunächst die Verpflichtung, Informationen zu Behörden und ihre Verwaltungsverfahren in öffentlich zugänglichen Netzen zu veröffentlichen (§ 3). Diese Übertragung ist eigentlich müssig, da Informations-E-Government (der Web-Auftritt) ausgeprägt vorhanden ist. Anders verhält es sich mit den Regelungen, die derzeit nur für den Bund, wenn auch zu einen späteren Zeitpunkt, verpflichtend sind:
- Elektronische Aktenführung, Übertragung und Vernichten von Papieroriginalen nach ersetzendem Scannen (§ 6 und 7)
- Regelungen zur Akteneinsicht in elektronisch geführte Akten (§ 8)
- Optimierung von Verwaltungsabläufen vor elektronischer Unterstützung (§ 9)
Insbesondere die Bestimmungen zur elektronischen Aktenführung für Bundesbehörden sind richtungsweisend.
Ergänzt um die Funktionen von so genannter eVerwaltungsarbeit, eAkte, eWorkflow, eArchiv und eZusammenarbeit, ist dies die Basisinfrastruktur für die Verwaltung zur rationellen Aufgabenerledigung. Aber es wird noch besser: So besteht eine Verpflichtung zur Dokumentation und Analyse von Prozessen vor der Einführung neuer IT-Verfahren. Dies ist eine geradezu mustergültige Bestimmung, die endlich wieder (!) das Primat der Organisation deutlich in den Vordergrund hebt und den Fokus auf die Prozesse und damit auf die Ablauforganisation richtet.
Insofern wäre es notwendig, dass die Landes-E-Government-Gesetze auch diese bislang nur für den Bund verpflichtenden Regelungen auch auf die Gemeinden übertragen und es dabei gelingt auch hier synchrone Regelungen in allen Gesetzen zu verankern. Vernetzung verlangt andere Prinzipien, als diese im föderalen Staatsaufbau bisher üblich waren.
Nach alle dem bleibt festzustellen, dass das E-Government-Gesetz insgesamt ein sehr folgerichtiges Gesetz ist, das v.a. auch für die Kommunen angesichts der Herausforderungen durch Haushaltskonsolidierung und Beschäftigtendemografie zum rechten Zeitpunkt kommt. Die für die Realisierung notwendige technische E-Government-Infrastruktur hat dabei vielfachen Nutzen:
- Für Online-Prozesse zwischen Verwaltung, Bürgerinnen und Bürger und der Wirtschaft
- Für die internen Prozesse der Verwaltung im Intranet und als interner Wissensspeicher für die Beschäftigten
- Für Online-Prozessketten zwischen Behörden
- Für die Abwicklung von Shared Services und Projekten der interkommunalen Zusammenarbeit
- Für Angebote aus den Bereichen open data und open Government
Insgesamt gesehen beseitigt das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung viele Blockaden und Rechtsunsicherheiten für ein transaktionsorientiertes E-Government. Es weist eindeutig den Weg in eine elektronisch unterstützte Verwaltung. Die Frage, ob kommunales E-Government dieses E-Government-Gesetz braucht, kann aus Sicht des Autors mit einem deutlichen „Ja“ beantwortet werden.
Fazit
Auf der Basis der vorstehenden Überlegungen bleibt zu hoffen, dass die Bundesländer die Bestimmungen des E-Government-Gesetzes einheitlich und inhaltsgleich auf die kommunalen Gebietskörperschaften übertragen und dabei auch die derzeit nur für den Bund geltenden Regelungen rund um die elektronische Aktenführung und die Verwaltungsprozessoptimierung mit übernehmen. Gerade die Gemeinden bedürfen aus den dargestellten Gründen dringendst dieser klarstellenden Regelungen. Insofern trägt das Gesetz auch den richtigen Namen: Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung. Nur medienbruchfreie E-Government-Services nicht nur zu den Bürgerinnen und Bürgern / der Wirtschaft, sondern auch für die Verwaltungen untereinander schaffen die notwendigen Rationalisierungspotentiale, um auch mit wesentlich weniger Beschäftigten die Verwaltung servicefähig zu halten.
Zum Autor
Herr Peter Klinger ist Diplom-Verwaltungswirt, Lehrbeauftragter der Fernuniversität Hagen, leitender Städtischer Direktor der Stadt Hagen a.D. sowie ehemaliger Betriebsleiter des Hagener Betriebes für Informationstechnologie (HABIT).
Nach Stationen in verschiedenen Ämtern der Kommunalverwaltung der Städte Hohenlimburg und Hagen Spezialisierung im Bereich der Informationstechnologie, der Organisation und der öffentlichen Betriebswirtschaft.
Übernahme von Leitungs- und Führungsaufgaben bei der Stadt Hagen als Abteilungsleiter Organisation, Hauptamtsleiter und Leiter der Zentralen Steuerung. In diesen Funktionen Steuerung und Mitarbeit bei der Konzeption und Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei der Stadt Hagen.
Ab 1998 Projektleiter für die Umgestaltung des Stadtamtes „Datenverarbeitungszentrale Hagen/Ennepe-Ruhr“ in den Kommunalen Eigenbetrieb HABIT –Hagener Betrieb für Informationstechnologie-. Ab Mitte 1999 Betriebsleiter des HABIT. In dieser Funktion Ausbau des Betriebes zum internen Dienstleister der Stadt Hagen und insbesondere Steuerung der Aktivitäten zum Thema E-Government (Virtuelles Rathaus Hagen/Rathaus21).
Mitglied der Gesellschaft für Informatik (GI) und kommunaler Vertreter im Beirat von d-NRW zum Thema E-Government. Nach Ausscheiden aus dem aktiven Dienst der Stadt Hagen Lehrbeauftragter der Fernuniversität Hagen am Lehrstuhl für Datenbanken und Informationssysteme, Prof. Dr. Gunter Schlageter; Lehrbeauftragter der Hochschule Rhein Waal (E-Government).
Als einer der Pioniere im Bereich E-Government hat die Stadt Hagen unter maßgeblicher Beteiligung von Hr. Klinger das „Elektronische Rathaus“ eingeführt und gilt bis heute als eine der innovativsten Kommunen in diesem Bereich.
Der Artikel ist ein Auszug aus dem Beitrag „E-Government – Ein neuer Schub für die Verwaltungsmodernisierung in Verwaltung & Management, 4/2013
Links und Dokumente
- Das E-Government-Gesetz finden Sie hier.
- Weitere Informationen des BMI zum E-Government-Gesetz finden Sie hier.
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