Erfahrungsbericht zur Einführung der E-Vergabe in der Stadt Ratingen

RatingenDas Interesse an praktikablen E-Vergabe-Lösungen nimmt, nicht zuletzt mit Blick auf die anstehende Vergaberechtsreform, unverändert zu. Für alle, die sich nicht bereits anlässlich der EU-Richtlinien mit dem Thema auseinandergesetzt haben, gibt der am 09. November 2015 auf den Internet-Seiten des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) veröffentlichte Referentenentwurf der neuen „Vergabeverordnungen“ klare Hinweise, worauf sich Vergabestellen einstellen sollten.

Für die erfolgreiche Einführung der E-Vergabe, aber auch für den Ausbau bestehender Lösungen gibt es unterschiedliche Strategien und Lösungsansätze. Diese sind zum Teil von der Größe der Organisation, bestehenden Strukturen aber auch den „Märkten“, in denen die Leistungen beschafft werden, bzw. den z.T. örtlichen Bieterstrukturen abhängig. Hier sehen sich gerade Kommunen aufgrund der Heterogenität der beschafften Leistungen und der besonderen Bedeutung lokaler Strukturen, etwa bei Handwerksleistungen, vor besonderen Herausforderungen.

Die besten Hinweise für eine effiziente Einführung aber auch den „Roll-out“ bestehender Lösungen geben erfolgreiche Beispiele aus der Praxis. Daher freuen wir uns, dass wir für unsere Reihe „Best Practices“ Herrn Karl-Heinrich Heide, Leiter der Zentralen Vergabestelle im Rechtsamt der Stadt Ratingen, für ein Interview gewinnen konnten.

cosinex: Sehr geehrter Herr Heide, seit wann befasst sich die Stadt Ratingen mit der E-Vergabe bzw. was war seinerzeit der Anlass? Wurden vorher andere Lösungen genutzt?

K.-H. Heide: Mit dem Thema E-Vergabe (damals wurde das Ganze u. a. auch Online Vergabesystem genannt) habe ich mich bereits als ADV- bzw. IT-Prüfer bei der Stadt Ratingen (seit 2002) befasst. Verschiedene Lösungsanbieter veranstalteten sogenannte Roadshows, in denen die jeweilige Lösung vorgestellt wurde. Ich fing an, eine Auflistung zu erstellen mit den Software-Lösungen, die ich im Rahmen von Präsentationen gesehen bzw. von denen ich gehört oder über die ich etwas gelesen hatte. So enthielt meine Liste anfänglich insgesamt 18 unterschiedliche Software-Lösungen, von denen die meisten heute nicht mehr existieren. Auch die Lösungsansätze waren unterschiedlich. Ich stellte schnell fest, dass sowohl Software-Lösungsanbieter als auch Kollegen/innen aus dem Öffentlichen Dienst unterschiedliche Auffassungen hatten, was alles zu einer E-Vergabelösung gehört. So kann ich mich noch gut erinnern, dass ein Anbieter z. B. ein reines Katalogsystem als E-Vergabelösung anbot, was für meine Begriffe seinerzeit viel zu eng ausgelegt war. Auch gab es dann die Begriffe der E-Vergabe im engeren Sinne sowie im weiteren Sinne, was zumindest den Versuch einer inhaltlichen Darstellung des Begriffs „E-Vergabe“ darstellte. Die E-Vergabe im weiteren Sinne beinhaltete auch noch Fachaufgaben, die nach Zuschlagserteilung und Ex ante-Informationen angesiedelt sind, wie z. B. die Rechnungsabwicklung.

Nach der Einrichtung und Aufnahme des Betriebs in der Zentralen Vergabestelle im Mai 2008 führten wir die Vergabevorgänge, insbesondere Ausschreibungen, mittels Versand von CDs durch. Dabei ist die Zentrale Vergabestelle grds. bei allen Beschaffungsmaßnahmen ab 5.000 EUR netto zu beteiligen. Beginnend mit Januar 2011 stellten wir alle Vergabevorgänge mit Beteiligung der Zentralen Vergabestelle so um, dass sie über den Vergabemarktplatz Rheinland grds. nur noch elektronisch bereitgestellt wurden. Eine Schulung war für die Nutzung des Vergabemarktplatzes nicht erforderlich. Seitdem haben wir weniger als fünf Vorgänge, die im Wettbewerb vergeben wurden, nicht im Internet bereitgestellt. Seit Anfang an nutzen wir auch die Möglichkeit zur Bieterkommunikation über den Vergabemarktplatz und stellen es den Bieter/innen frei, ob sie ihr Angebot schriftlich, im Mantelbogenverfahren (nur unterschwellig) oder mittels fortgeschrittener bzw. qualifizierter Signatur einreichen möchten. Lediglich bei der zuletzt in 2014 durchgeführten Vergabe im Wege eines Offenen Verfahrens über die Beschaffung von Lernmitteln für Schulen zum Schuljahr 2014/15 (mit Verlängerungsoption für das Schuljahr 2015/16) waren nur elektronische Angebote zugelassen. Bis heute setzen wir den Vergabemarkplatz NRW als webbasierte Lösung ein, woran sich auf absehbare Zeit nichts ändern wird.

In der Präambel der Dienstanweisung zur Vergabe bei der Stadt Ratingen wurde bereits verankert: „Mit der Einrichtung der Zentralen Vergabestelle bei der Stadtverwaltung Ratingen wird die vergaberechtliche Fachkompetenz sowie die Beratung der Bereiche in vergaberechtlichen Angelegenheiten zentral gebündelt. Ziel der Bündelung ist es … das Beschaffungswesen auf Dauer gesehen – so weit wie möglich – mit Hilfe eines gängigen Online-Vergabesystems abzuwickeln“.

Die Gründe für den Einsatz eines Online-Vergabesystems waren u. a.:

  • Zeitersparnis bei der Vorbereitung und Durchführung des Vergabeverfahrens (Wegfall des zeitaufwändigen Fotokopierens oder Brennens der Vergabeunterlagen, des Erstellens von Adress-/Maßnahmen-/CD-Aufklebern, des Eintütens der Vergabeunterlagen…).
  • Zügigere Bereitstellung der Vergabeunterlagen für die interessierten Wirtschaftsteilnehmer/innen, so dass diese auch zeitnah (24 Stunden am Tag, 7 Tage in der Woche, 52 Wochen im Jahr) nach Bereitstellung darauf zugreifen konnten.
  • Deutliche Erleichterung der Bereitstellung von zusätzlichen Informationen an die Bewerber/innen in der Kommunikation (1 x Einstellen im Kommunikationsbereich statt n x Schreiben oder Telefaxe verschicken).
  • Entgegen früherer Vorgehensweisen benötigen öffentliche Ausschreibungen keinen nennenswerten Zeitrahmen mehr für die Veröffentlichung.
  • Es entsteht kein Aufwand bei Offenen Verfahren und Öffentlichen Ausschreibungen für die Bearbeitung der Anträge und für den Versand der Vergabeunterlagen, da die Vergabestelle selbst entscheiden kann, ob die Bewerber/innen automatisch für den Zugriff auf die Vergabeunterlagen freigeschaltet werden.
  • Kosteneinsparung von mindestens 2 EUR für jeden Brief, der auf dem Postweg versandt wird (Porto, CD, Briefumschläge, Papier, Heftstreifen, Toner…).
    Die Zentrale Vergabestelle hatte sich für den Vergabemarktplatz im Vergleich mit anderen Lösungen u.a. deswegen entschieden, da diese eines der gängigsten Software-Lösungen auf dem Markt war (bzw. weiterhin ist) und die Wahrscheinlichkeit der Nutzung durch viele weitere Vergabestellen in der Region Rhein/Ruhr/Wupper gesehen wurde. Dies bedeutet zum jetzigen Zeitpunkt – in dem die X-Vergabe für die Anforderung von Vergabeunterlagen und die Abgabe elektronischer Angebote (plattformübergreifende Nutzung unabhängig vom eingesetzten E-Vergabesystem der Vergabestellen) noch nicht einsatzfähig ist – dass sich die Wirtschaftsteilnehmer/innen in der Region nur auf wenige Online-Vergabesysteme einstellen müssten.

cosinex: Welche Aspekte sollten öffentliche Auftraggeber Ihrer Meinung nach im Rahmen der Markterkundung unbedingt im Fokus behalten?

K.-H. Heide: Zunächst einmal sollte überlegt werden, ob die E-Vergabelösung mindestens die Anforderungen der EU-Vergaberichtlinien erfüllen soll, wie es z. B. beim Vergabemarktplatz der Fall ist, oder ob auch weitere Funktionalitäten gewünscht werden (z.B. E-Vergabeakte bzw. Vergabemanagementsystem mit Unterstützung des Workflows, bei der Prüfung und Wertung der Angebote usw.). Diese Entscheidung kann bereits richtungsweisend für einen Einsatz des Online-Vergabesystems an wenigen Arbeitsplätzen (insbesondere einer Zentralen Vergabestelle) oder aber zusätzlich an den Arbeitsstellen aller Beschaffer/innen in den Fachämtern bzw. Fachbereichen sein.

Solange die XVergabe nicht genutzt werden kann (weil die Vorgaben für den Standard leider noch nicht zur Verfügung stehen), d.h. Wirtschaftsteilnehmer/innen unter Verwendung der von ihnen genutzten E-Vergabelösung nicht plattformübergreifend Vergabevorgänge aufrufen bzw. Angebote abgeben können, ist es wichtig, dass die Vergabestelle in ihrer geografischen Lage keine Insellösung schafft. Die Wirtschaftsteilnehmer/innen werden nur in den seltensten Fällen auf drei und mehr Hochzeiten tanzen, also wohl eher nicht mehrere unterschiedliche Online Vergabesysteme nutzen.

Außerdem sollte die Überlebenschance eines Online Vergabesystems betrachtet werden. Es nützt nichts, sich für eine Lösung zu entscheiden, die in wenigen Jahren aus vergaberechtlicher Sicht entwicklungsseitig nicht weiter gepflegt wird. Wie bereits erwähnt, hat es bereits Marktbereinigungen gegeben. Es ist nicht auszuschließen, dass vielleicht ein oder zwei der gängigen sieben Lösungen in wenigen Jahren vom Markt verschwunden sein werden.

cosinex: Auf welche technischen Voraussetzungen haben Sie bei der Einführung der E-Vergabelösung geachtet bzw. welche wären aus heutiger Sicht, also vor dem Hintergrund der jahrelangen Erfahrung, Ihres Erachtens von besonderer Relevanz?

K.-H. Heide: Je nach der Größe der Verwaltung bzw. der Nutzeranzahl einer E-Vergabeplattform wäre zwischen dem Einsatz der Software im Betrieb durch die eigene IT-Abteilung im Hause oder der Mitnutzung eines Software-as-a-Service Angebotes zu entscheiden. Für sehr große Verwaltungen kann eine eigene Lösung zielführender sein, wie es z. B. bei der Stadt Köln zumindest teilweise der Fall ist (eigener „Satellit“). Für den überwiegenden Teil der Kommunalverwaltungen empfehle ich die Mitnutzung bestehender Angebote, da bei diesen keine Personalkapazitäten für die Installation von Software-Updates oder entsprechende Hardware usw. vorgehalten werden muss.

cosinex: Wie sehen Sie den heutigen Entwicklungstand der E-Vergabe in Ihrer Verwaltung? Wie sind Ihre Erfahrungswerte im Hinblick auf die Bieterakzeptanz?

K.-H. Heide: Von Beginn an hatte ich den Eindruck, dass die Nutzungsakzeptanz der E-Vergabe bei den Wirtschaftsteilnehmer/innen vorhanden ist. Es gab nur sehr wenige Klagen, dass die Vergabeunterlagen nicht mehr postalisch versandt wurden. Eine einzige Stimme äußerte Unmut darüber, dass sein Unternehmen infolge des Ausdrucks der Vergabeunterlagen nunmehr Kosten für Papier und Tinte/Toner zu tragen habe. Natürlich war es etwas Neues für die meisten Wirtschaftsteilnehmer/innen. Aber die Akzeptanz war sehr schnell da. Das Herunterladen der Vergabeunterlagen von der Internetplattform und immer mehr onlinebasierte Kommunikation durch die Bewerber/innen (statt insbesondere E-Mail oder Telefon) funktioniert sehr gut. Leider hapert es noch an dem Hochladen von Angeboten durch die Bieter/innen. Zu viele Angebote erreichen uns noch auf dem Postweg, obwohl wir die Möglichkeiten zur elektronischen Angebotsabgabe von Anfang an zugelassen haben. Angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Leistungen und Gewerke, die wir beschaffen, war dies allerdings zu erwarten. Der Hebel wird darin liegen, nur noch elektronische Angebote zuzulassen. Diesen Weg wollen wir mit Rücksicht auf die Bieter erst später gehen.

cosinex: Welchen Ratschlag können Sie anderen öffentlichen Auftraggebern mit auf den Weg geben, die mit der E-Vergabe begonnen haben oder vor einer Einführungsplanung stehen?

K.-H. Heide: Verwaltungen, die bisher kein Online-Vergabesystem einsetzen, können durch den Wegfall des Erstellens der Vergabeunterlagen in Papierform oder auf CD mit einer deutlichen Kostenreduzierung sowie einer deutlichen Zeitersparnis für die Vorbereitung eines Vergabevorgangs rechnen. Die Vergabevorgänge selbst können innerhalb kürzerer Zeiträume durchgeführt werden. Auch die Nutzung der Kommunikation einer E-Vergabelösung bedeutet Zeitersparnis. Die Transparenz bei der Durchführung der Vergabeverfahren und die Qualität werden erhöht. Deshalb empfehle ich nicht nur unter dem Gesichtspunkt des zukünftigen „Einsetzen-Müssens“ aufgrund der EU-Vergaberechtsrichtlinien (bei Vergaben oberhalb der Schwellenwerte), nicht allzu lange mit der Planung und Einführung eines Online-Vergabesystems zu zögern, sondern den baldigen Umstieg bzw. Einstieg in die E-Vergabe unter Verwendung eines Online-Vergabesystems anzugehen.

Wenn bereits ein E-Vergabesystem im Einsatz ist, bietet es sich an, bereits heute generell elektronische Angebote zuzulassen. Formulare sollten für ein elektronisches Ausfüllen umgestellt und dort wo es möglich ist, Leistungsverzeichnisse in GAEB-Formaten erstellt und bereitgestellt werden. Insbesondere zur Zeitersparnis bietet sich die Nutzung der Online-Vergabesystem-basierten Kommunikation zwischen Vergabestelle und Bewerber/innen bzw. Bieter/innen an. Die verstärkte Werbung der Vergabestellen bei den Wirtschaftsteilnehmer/innen zur Abgabe elektronischer Angebote sollte nicht außer Acht gelassen werden.

cosinex: Sehr geehrter Herr Heide, vielen Dank für das Gespräch, Ihre Zeit und die interessanten Einblicke.

Über Ratingen

Die Stadt Ratingen ist mit etwa 91.000 Einwohnern eine große kreisangehörige Stadt. Im Nordwesten des „Neanderlands“ Kreis Mettmann befindet sich die Wiege der kontinentaleuropäischen Industrialisierung mit der ersten Fabrik auf dem europäischen Festland in Form einer Baumwoll-Spinnerei. Aber auch in Sachen E-Vergabe ist die Stadt Ratingen seit Jahren engagiert. So gehört die Stadt zu einer der Vorreiter in Sachen E-Vergabe in Nordrhein-Westfalen.

Unser Interview-Partner

Hr. HeideHr. Heide ist bereits seit 2007 persönliches Mitglied im forum vergabe e. V. und Mitglied des Abstimmungsgremiums des Anforderungskatalogs für Fachprogramme in der Öffentlichen Verwaltung (Teilbereich: Online-Vergabesysteme (Kriterien OV.B) des Vereins Offener Katalog Kommunaler Softwareanforderungen e. V.). Seit Mitte des Jahres 2011 engagiert sich Hr. Heide auch als Mitglied des Arbeitskreises X-Vergabe beim Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern sowie als Mitglied der Arbeitsgruppe des KGSt-Berichts Nr. 2/2015 „E-Vergabe i. S. d. europäischen Vergaberichtlinien“. Vormals war Hr. Heide Dozent u. a. beim Studieninstitut Westfalen Lippe und unterrichtete insbesondere zum Thema „Einführung in die Beschaffung von Leistungen aus dem Bereich der Informationstechnik“ und leitete verschiedene Workshops zum o.g. Thema. Des Weiteren ist Hr. Heide Autor verschiedener Publikationen zu IT-Beschaffungen und zur E-Vergabe.

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